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即确定了如下原则：在华的英国雇员为中国办理公务时，必须首先把自己当
作是中国官员，而不是在华的英国侨民。然而外国雇员总是有他们的局限之
处的。1879年9月，赫德提出一项备忘录，拟请任命一位总海防司，清廷对
①
此本已有所考虑，但一经李鸿章和沈葆桢评头品足，即被搁置起来。然而，
在这些忠心耿耿的中国官员和英国国民之两种人之间，不管相处得如何圆通
和如何相互合作，但清帝国政府的选择是非常清楚的。很显然，把估算和上
报关税的职责委托给外国顾问是一回事，而让他们去经管军事那就完全是另
一回事了。
② 见弗兰克·金：《1845—1895 年中国的货币和货币政策》，第222 页。郑英还：《中国的邮政通信及其
现代化，1860—1896 年》，第70—77 页。
① 《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷18 第37—38 页；卷19 第1 页；《译署函稿》，卷9 第37—38 页。
参阅9 月4 日赫德致金登干的信，见费正清等编：《北京总税务司赫德书信集：1868—1907 年的中国海关》，
第1 册第301 页；赖特：《赫德与中国海关》，特别是第478 页。
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早期阶段：长远的规划
上面已经提到，由于同治朝廷中的权力结构，以及慈禧太后对一批用以
抵销恭亲王势力的极端保守的官僚的依赖，诸如修改科举考试制度等基本的
改革建议都得不到加以考虑的机会。尽管如此，政治思想上到底还是允许一
些规划得以推行：这里主要指的是引进有关军事装备的技术，但也包括传播
西洋科学以及使一些经济设施现代化的最初步骤。这些早期的企业实在太少
了，然而回顾起来，直到十九世纪七十年代晚期为止的这一时期，仍应该看
作是一个希望的时期。因为当时国内政治还不是那么复杂，国外对中国的压
力也不是那么严重，还不会使这些为数很少的事业的长期性计划无法实现。
江南制造局和福州船政局都把注意力放在造就人才上，包括向国外派遣留学
生。轮船招商局和开平矿务局两者的创建，与其说是为了马上获利，还不如
说是为了与中国水域中的西方航运业以及外国进口的煤炭竞争，以维护中国
对本国经济的控制权。
由于其中有些项目过于庞大，它们陷入了组织不力和经营困难的积弊之
中。新的事业通常以特设新的政府机关的形式出现；它们在制度上比起一般
政府机构要灵活一些，然而总的说来仍旧没有摆脱清朝官僚主义的习俗。例
如京师同文馆，是由总理衙门直接管辖的。虽然终于授权给一个美国传教士
学者（丁韪良）负责指导教学，但是这所学校还是继承了一些满洲旗人学堂
的作法。多数其他项目，例如机器局、船政局、甚至招商局和矿务局在内，
都是由省一级通过新设置的“局”来办理的。这些局是清帝按照那些以往专
为某项目的设署经办的先例而授权设立的：这类机关过去通常为清帝所敕
准，而在对太平天国的战争开始之后，就变得格外多了。经办人员一般由通
商大臣或者总督选定，并由他签发札委。这些人通常具有“总办”或“会办”
①
的头衔，也可以称作“委员”。这种新设置的局比老式衙门的效率要高一些，
这只是因为办事程序比较简便，并且现代技术和业务方式迫使它们接受了一
些新的办事准则。但是这些新机构还是保存了不少老一套的作法，而且由于
其他官僚部门的干预，常常使流弊加剧，这些流弊有时还相当严重。
由于新的事业往往涉及昂贵的进口机器及新的知识和新的生产程序，所
以清朝的官吏们面临着严重的财政问题和专门技术知识问题。除去各省自己
支应之外，只有朝廷里的达官显贵才能保证从宝贵的海关关税中得到定期拨
款。此外，所需要的其他各种自然资源和人力资源也有待于开发。一座兵工
厂亟需廉价的煤炭和运输煤炭的良好道路，更不用说金属冶炼工业的支持
了。当时普遍缺乏工程师、机械师、自然科学教师以及足以胜任的船长，甚
至于也缺乏象经过训练的铁匠和矿工那样的熟练工人。但是，在清朝政府内
部还有足够的意志想把它的一些珍贵宝藏用于这些新奇的事业；而且，在通
商口岸有着足够的西洋人以及足够的受过西洋教育的中国人，能够推动自强
事业的进行。这些事业能够成功地兴办起来已是一件很不寻常的事情，然而
真正的问题却在于它们是否能够继续发展，而且在成功的鼓舞之下，它们是
否会引起制度和经济环境的改变。
① 有关1850 年以前这种“不太正规而依旧是官差”的先例的讨论，见梅茨格为弗尔索姆的《晚清时期的“幕
府”制度》一书所作的书评，载 《哈佛亚洲研究杂志》，卷29 （1969 年），第315—319 页。
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兵工厂和造船厂
清朝模仿西洋技术开始于1862年。当时，曾国藩在安庆这一刚刚从太平
军手里打下的战略要地上建立了著名的安庆军械所。军械所的工作由徐寿和
华蘅芳主持，这两人是学到一些西方数学和自然科学的中国数学家。他们制
造土炮和火绳枪一类的旧式火器 （这种枪中国在鸦片战争期间就已经开始生
①
产），除此之外，还试图制造榴霰弹和雷管。徐寿制造了一个汽轮使用的小
蒸汽机，可惜运转不佳。1863年，广东人容闳（他曾在教会的赞助下赴美求
学，1854年毕业于耶鲁大学，当时在上海经商）由曾国藩的工程师引荐，拜
会了这位总督。容闳虽然不是一位工业方面的专家，但却相当精明地坚持这
一主张：中国所需要的是一种通用机器，能够用它转而生产制造军械、轮船
所需要的设备，换言之，就是需要一种“制器之器”。随后，曾国藩决定委
派他去美国选购。最初的款项中有一部分是由李鸿章在1864年1月间提供
的。
在此之前，李鸿章已经在上海建立了两座小型兵工厂，其中一座由丁日
昌负责，他曾经在广东省督造军火，具有一定的经验。李鸿章还授权前英国
军医马格里在松江建立一座兵工厂（这兵工厂于1864年迁到才收复不久的苏
②
州，并从李泰国…阿思本舰队带到中国的一个机器厂得到了设备）。1865年，
李鸿章批准了当时已是上海道台的丁日昌的建议：政府应当购买上海虹口洋
人居住区的一家美国商号——旗记铁厂——的铁厂和船厂。经过清帝的批
准，设立一个局 （即江南机器制造总局）来管理这两个厂子。后来在 1865
年，容闳购买的机器也运到上海，随即归并到虹口的工厂里。与此同时，马
格里的工厂从苏州迁到南京，命名为金陵制造局。
这种引进西洋机器的努力并不只限于沪宁地区。1866年，清帝批准了左
宗棠的奏折：和法国人签订合同，在福州建立一座大型造船厂。1867年，崇
厚在恭亲王的赞助下，求得李鸿章的帮助在天津建立了一座兵工厂。所有上
述工厂的目的都是立即生产枪炮船舰，但是，江南制造局和福州船政局这两
大中心从一开始还强调培训中国的技术工作人员。
兵工厂和造船厂的早期业务经营，不可避免地要依赖外国雇员。金陵制
造局名义上是由中国总办领导，实际上是由马格里管理的。这所兵工厂每年
从李鸿章的军费中得到拨款，大概略多于五万两，为淮军生产信管、炮弹、
放炮用的摩擦管和小炮。在1867—1868年，增加了一些新机器，也招聘了一
些曾经在乌理治工作过的英国技师。马格里把他初期成功的原因归之于他可
以直接会见李鸿章，并得到曾国藩的信任。到了1869年，南京已经在生产火
①
箭 （一种内藏炸药的长形炮弹。——译者），并且试铸更大的大炮了。
① 王尔敏：《清季兵工业的兴起》，第24—28 页；陈其田：《曾国藩：中国汽船业的创始者》，第20—
25、40—42 页。
② 李恩涵：《清末金陵机器局的创建与扩张》，载《大陆杂志》卷3 第12 期 （1966 年12 月），第368—
370 页。包耳格：《马格里传》，第123—132 页。
① 包耳格： 《马格里传》，第161—167 页。王尔敏：《清季兵工业的兴起》，第107 页。肯尼迪把1865
年苏州洋炮局迁移南京，以及1868 年1 月清帝从海关税款中拨款给天津机器局，都归因于对捻军作战的军
事需要。参看他的《1860—1868 年中国现代军火工业的创建》，载《中央研究院近代史所集刊》，卷4 第
2 册 （1974 年12 月），第807—818 页。
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比较起来，上海的江南制造局规模大得多，在它创建的第一年里用于生
产设备的经费就有二十五万两左右；这笔经费主要来源于上海的关税。被李
鸿章挑选担任会办的人员大概是最能胜任其职的。上海道台（1865年是丁日
昌，1866—1868年是应宝时）是当然的总办。其余负有特别责任的二人，一
是沈保靖（他一直为淮军采办军火），一是冯焌光（此人虽有举人功名，据
说仍然通晓“西学”）。但是不管怎样，所有的技术工作还是由外国人负责
的。旗记厂的总工程师料而是督造人（开始叫作“匠目”，后来叫作“监工”），
他是一个曾受雇于纽约奇异工厂的美国人。旗记的八名洋匠也得到留用，并
增雇了其他洋员。制造来福枪的最初努力并没有成功，但此后不久，这所兵
工厂使用一部分自己制造的机器设备，就能够生产合用的毛瑟枪和小型开花
炮了。及至1867年年中，这所兵工厂每天生产毛瑟枪十五支，十二磅开花弹
一百发，同时每月平均生产发射十二磅炮弹的开花炮十八门——在对捻战争
时，这些弹药武器立刻证明是有用的。①
虽然后来李鸿章把江南制造局看作他打败捻军的原因之一，但是总的说
来，江南制造局却使他大失所望。从一开始，李鸿章就要兵工厂生产一种优
质来福枪。可是，一直到1871年增聘的洋员和添置的机器到达之后，江南制
造局才开始制造林明敦式后膛来福枪。到 1873年年底，生产了这种步枪四千
二百支左右，但不仅它们的造价高于进口的林明敦枪，质量也远不如后者。
②
这种枪李鸿章连自己的淮军都拒绝使用。由于李鸿章仍然不得不依靠进口武
器，因此他在1871年改组天津机器局的时候，决定集中力量制造林明敦枪和
克虏伯（当时亦译作“克鹿卜”。——译者）炮所用的子弹和炮弹。幸亏有
清帝从天津和芝罘的海关岁入中的拨款，天津机器局在1871—1872两年当中
花费在建厂和生产上的费用多达二十五万六千两。沈保靖由江南制造局调津
接办；增建了另外三个厂，并聘用了新的洋员。到1874年，这所兵工厂除生
产大量的子弹炮弹之外，每天还生产一吨火药；到这 时候，李鸿章才定购了
①
在天津制造林明敦枪的机器。 1875年，马格里在南京制造的三门发射六十
八磅炮弹的大炮在大沽试验时爆炸了，所以这时李鸿章对于中国制造洋枪洋
炮的能力还没有把握。部分由于李鸿章的建议，江南制造局在 1874—1875
年间建立了一个分厂生产火药和子弹，此后它对这项工作更加重视。
和初期的枪炮工业一样，轮船制造方面最初努力的结果也令人扫兴。1866
年 7月，李鸿章授权江南制造局开始制造一种为巡逻海港�