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诚然，两种英国特有的事实是令人深思的。一方面，大不列颠是幸运的，在两次战争的关键时刻都能找到这样的领导人，他们不仅具有强烈的政治个性，而且也感知社会变革必要性：劳埃德 · 乔治（ Lloyd George）和丘吉尔。另一方面，有一些改革计划，不管是偶然的也好，也不管是有意的也好，恰好是在这样的时刻提出的：各种一般情况下是对立的利益在一个非常的时代能够不期而遇，相互邂逅。威廉 · 贝弗里奇（ Willism Beveridge）和约翰 · 梅纳德 · 凯恩斯的名字，作为战略性变革的范例在这本书里还会更经常地提到。二者从战时联合政府和战时的特殊条件吸取制订计划的力量，而这些计划的实现提高了很多人的生存机会。
当然，并非所有的应得权利的改变都是由战时联合政府实行的，或者哪怕仅仅是由那些特别对那些受歧视的和被剥夺权利的人负有责任才当选的政府实行的。倘若人们看一看那些福利国家的重要因素首先找到其法律形式的年代，那么，人们就会发现令人惊讶的趋异情况，找不到同民族的革命或者灾难有明显的相互联系。疾病保险就是一例：德国始于1883年，英国1911年，法国1930年。或者养老金保险：德国始于1889年，法国1910年，英国1925年。德国的例子特别令人信服。只要俾斯麦执政，在有利的情况下，政治的应得权利就仍然是稳定不变的，无论如何，是很有限的；社会党人法还更强烈地限制政治应得权利。然而同时，给工人阶级提供了某些社会的应得权利。一部分权利应该抵消另一部分权利，而两者都服务于一个保守的甚至是半封建的统治阶级的利益。
这一个例子把我们带进一个问题的核心，这个问题产生于阶级理论和历史的现实的对比。在这里所述的时间里，在阶级冲突和社会的演变之间存在着明显的关系。俾斯麦本该严厉拒绝承认《共产党宣言》里所预言的形势是现实的；对于把这种形势变为拉萨尔（Lassalle）的《工人纲领》的唯心主义语言，他已经够难以承受的了。然而同时，他知道，他必须有所作为，才能安抚工业时代的日益敌对的孩子们。他对社会的压力作出反应。这一点更加清楚地反映在某些其他的重要年代里：法国1910年，英国1911年，英国1925年，法国1930年。也就是说，冲突的压力是存在的，事物的积极变化也是存在的；然而，两者之间的桥梁是由意料不到的物质构筑的，而且有时只有费了九牛二虎之力才能找到这种桥梁。
对在这类形势下发生的事情，描写比解释或者哪怕只是加以理解要容易一些。社会的冲突无疑是现实的。毫无权利者的群体的利益和那些代表现存特权的群体的利益相互碰撞。印制呼吁书，举行集会，女权运动者走上街头示威游行，而日益老朽的、从前的自由党人却在严肃认真地论证，没有财产的人不应该拥有选举权，或者妇女们在生理的素质方面是低下的，或者必须用法律的全部权力来打击抗议者。因此，最终有些让步。其原因并不在于整个国家处于熊熊烈火之中，甚或也并不在于无权利者在议会里赢得了令人不可思议的多数。在权力的走廊里，他们的多数仍然是看不见的，然而，那些长期抵御任何变革的人们在改变他们的立场。立场的改变是勉强的，部分是基于想摆脱已经变成累赘的压力，部分是希望把抗议的能量转而引导到对自己有利的图谋上。
因此，有若干政治演变的成分。其中之一是由或多或少组织起来的社会运动所产生的力量，政治党派可能属于社会运动，但并非必然如此。另一种成分是一种情势，在这种情势下，发生变化的条件已经成熟，而且存在着某种隐蔽的、甚至是潜在的意见一致性。借助舆论研究工具将发现不了这种意见一致，但是，一旦决定改变，多数人会突然发觉，他们早就期望得到这个新东西。因此，那些作出决定的人是十分重要的。起初看起来，他们似乎在逆潮流而动；然而实际上，是他们比别人更早认识到潮流正在改变方向。难道他们不是他们自己的立足基础的叛徒吗？人们想一想温斯顿 · 丘吉尔吧，他在战争结束后说过， “ 社会主义 ” （他指的是福利国家）还必然会有一段时间坦荡无阻地走着它的路；或者想一想康拉德 · 阿登纳，他是德国采矿冶金工业里共决制的发明者；或者想一想夏尔 · 戴高乐，他把法属阿尔及利亚变成为一个完全是阿尔及利亚人的阿尔及利亚。如果事件发生了，我们突然知道，这些 “ 叛徒 ” 团结统一了而不是分裂了他们的国家。
对于那些寻求系统性变化的运动来说，这是一段毋宁说是令人不安的历史。但是，这类运动无论如何必须对形形色色的令人不快的经验有所准备。人们只要想一想罗伯特 · 米歇尔的所概括 “ 寡头政治的铁的规律 ” 的论点：任何寻求权力的人都为此向民主付出一种代价。对于那种不仅想要让他的良心无愧、而且想在政治上发挥作用的人来说，尴尬的窘境是相当明显的；他会发现自己面临双重的危险，或者远离决策的宝座，或者陷于决策的宝座而不能自拔。社会党人在他们的历史上在某种方式上两者都经历过。凯尔 · 哈尔蒂（ Keir Hardie），奥古斯特 · 倍倍尔（ AugustBebel），让 · 饶勒斯（ Jean Jaures）是一些社会运动的领袖，他们虽然改变了世界的观念和动员了人们，但是并未参与决策。拉姆齐 · 麦克唐纳（ Ramsay MacDonald），赫尔曼 · 米勒（ Hermann Muller），在某种意义上甚至还有莱昂 · 布鲁姆（ Leon Blum），都身居国家要职，但是很难作为伟大的改革家载入史册。现在的问题是，开明的保守派和坚定的自由党人最终是否就是更有影响的运动组织家和变革家。
这样一来，就提出一个对很多人来说很尴尬的问题，即阶级论和精英论之间的关系的问题。对于两者来说，都提出了绝对的要求，但是这些要求很少把目光投向变革的现实进程。绝对驳斥一种理论或另一种理论也不再会于事有补。阶级也许决定着社会演变的能量和方向。阶级是无法总体把握的。它们为了谋求某些利益才得以形成，利益的内容会给人以了解事物是向何处运动的启示。因此，某个人必然会把这些利益变为行动，并且将事物向前推进。不缺乏关于精英的局限的调查研究。精英产生于一种狭窄的社会领域；他们的成员有着相类似的生活历程和生活经验；大多数受过大学教育，毕业于一些相同的大学和一些相同的专业；他们相互认识，在很多方面有一种共同的语言。
尽管如此，这类研究总是在某种形式上忽视政治进程的核心。在社会特性方面表现出均质的精英阶层的成员们，在某些特定的情况下，完全能够作出一些非正统的和激进的决策。实际上，毋宁说，往往是一些飞黄腾达的人，他们担心会有所变化，因此极为一致地行动。人们在其归属性上愈是富有自觉意识，就愈少会采取守势，就愈加能够公开坚持利益，就愈是社会力量的推动力。这类考虑可能导致得出令人惊讶的结论。同类的精英可能比多元主义的精英是更为有作用的演变载体。无论如何，对于事物进程的先知先觉是这里所简述的情况的一个重要的因素，这种先知先觉绝不会自动地产生于一场轰轰烈烈的运动所提供的支持。
在工业社会里的政治，其核心是与这些不同的因素的有效的斡旋息息相关的。在这方面，各种议会有它们的任务。它们集合有组织的社会力量，挑选领袖，给领袖们以行动的机会，但是也强迫他们要听取意见。倘若它们仍旧保持与人的思想和感觉的潮流相结合，它们甚至能使领袖们意识到行动的时机。因此，社会力量、议会和决策精英们的相互作用，也会受到某些附带因素的某些形式的干扰。因此，我们还必须对这个主题稍加深入探讨，在这方面的最重要的作者马克斯 · 韦伯能对我们有所裨益。
2．马克斯 · 韦伯和现代政治的问题
我在本书里十分不经意地建立一座小小的万神庙，马克斯 · 韦伯在这座庙里有他的一席之地。犹如贝弗里奇和凯恩斯一样（以及犹如早一个世纪的威廉 · 冯 · 洪堡［ Wilhelm von Humboldt］一样），马克斯 · 韦伯是一位出没于多种学科边界上的人物，在一生中，他艰难地把科学和政治、理论和实践结合于一体。韦伯比起任何其他的人，都更加遭受这两种世界的相互矛盾的要求之苦。他的苦行僧式的、清教徒式的倾向使得他尝试做些不可能的事情，并且想把不含价值判断的科学和热情昂扬的政治这两者完全分隔开来。壮举式的尝试失败了，然而这并不是说，他错了。韦伯也是一位战略性的改革家。他在谈到自己时说，他是作为保守派开始的，后来变成为自由派；第一次世界大战之后，他甚至立即把自己描绘为 “ 激进派 ” ，而且为 “ 一种非常激进的社会的民主化 ” 奋斗。他的名字与反对无限制的潜水艇战争的运动相联系着，但是随后尤其是与关于战后德国宪法的辩论相联系着。战争结束的前一年，他在《法兰克福报》上发表了一系列文章，总标题为《新制度下德国的议会和政府》。这些文章都是针对战后德国而写的，它们与著名的讲座《政治作为职业》（ 1920年）加在一起，构成一种论述现代政治问题的有益的基础。
马克斯 · 韦伯是德国人。尽管他游历各国和不同寻常地博览群书，皇制的德国的经验决定着他对现代政治问题的界定。开始时，耸立着俾斯麦的崇高形象。韦伯对他的态度体现了典型的自由党人的内在矛盾心态。俾斯麦为德国建树了很多卓著功绩，然而同时，他在国内和在世界上都造成了同样多的破坏。尤其是无论在机构方面，还是在政治文化方面，他都没有给在一种现代宪法构架内发挥作用的政治领袖们留下回旋的空间。韦伯抱怨俾斯麦之后德国领导之平庸，并且认为这是在这位帝国奠基者身上的弱点和强处的奇特混合的一种结果。这也是官僚体制的社会的和政治的现象的结果，这种结果比起其他的一切都更明显地给韦伯的关于现代政治的思考打上深深的烙印。
韦伯恰恰是对官僚体制的作用如醉如痴。不管他抓住什么题目，他都很快地就会谈到官僚体制的腐蚀的作用。倘若他谈及封建领主和专制的王制，他就转而论述它们的行政管理机构及其固有的发展自治权力的倾向。倘若他谈到俾斯麦，那么，他随后很快就是广泛攻击听命于他的 “ 官员的统治 ” ，即攻击着重意义上的官僚体制，并且攻击与之相联系的普遍的 “ 软弱无力的意志 ” 。倘若他谈到 “ 合理化 ” ，包括资本主义发展的逻辑，接踵而至的是现代组织的制度本质及其规则、职位职能人员，等等，等等，不一而足。倘若他谈到统治和合法性，那么，他首先就描绘由一个在领导职位、资格和升迁等方面具有某些特征的行政管理班子所进行的 “ 理性的 ” 和 “ 合法的 ” 合法化的模式。韦伯的这种如醉如痴暴露出普鲁士经验的一个要素，但是也表现出一种恶梦，在长达 70年的历史中，这种恶梦的恐怖程度分毫未减。这里指的是官僚体制的形象被看做是未来数代人 “ 顺从依附的外壳 ” 。如果人们让官僚体制听任它自己固有的可观的资源去摆布，那么，它就会导致形成很完善的行政管理，同时，在后来应用的 “ 极权主义 ” 的意义上或者在戈夫曼的 “ 极权的机构 ” 的意义上，这种行政是极权的。于是，人们就成为仅仅是一台 “ 活的机器 ” 里的纯粹的小齿轮，既是依附的，又是软弱无力的。
在分析官僚体制之前的结构时，韦伯仍旧是特别苍白无力的。也许这是他的经验的德意志品质所表现出来的若干点之一。他对市场或者也对政治的集市，包括美国政治的粗陋的习俗和风俗，没有先知先觉的感知。因此，他集中到一个惟一的主题上，这就给他的问题以一种更加具有戏剧性的品质： “ 面对这种官僚体制化倾向的过分强大的优势权力，怎么还有可能去拯救在任何一种意义上的 ‘ 个人主义 ’ 活动自由的残余呢？ ” 韦伯并不寻求文学的或哲学的答案；他的兴趣在于政治和政治的机构。因此，他把他的一般的问题变为两个较为专门的问题，我将把它们描写为民主的问题和领导的问题。