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租户魏某因经营不善，致资金匮乏，也多次向彭某提出减租，10月起也拒付租金。1990年5
月
彭某向法院起诉，要求叶某、魏某偿付拖欠房租，否则即解除房屋租赁合同，魏、叶二人自
行觅房迁移。某法院受理后，认为被告一方为2人，诉讼标的是同一种类，因此，作为普通
共同诉讼并案审理。
（二）分歧意见
本案的定性和处理，在受诉法院审理中有不同认识。
第一种意见认为，在商品生产社会里，房屋所有人将房屋作为一种商品出租收取租金，是合
法的。按照“租赁自由”原则，租赁双方达成的租金协议应保证履行。本案中，魏某所欠彭
某租金应如数偿付；叶某与彭某间没有房屋租赁协议，不存在拖欠房租问题，而是由于彭子
与叶某“合伙”经营饮食店，叶某自愿向彭某交纳的“行管费”。因此，在该店停业整顿和
罚款等以致不能如数缴纳时，可以协商减付或缓付。
第二种意见认为，我国是社会主义国家，“租赁自由”原则必须以合法为前提。本案彭某与
魏某的租赁关系明显是私房高租，不宜保护。应降低该房屋的租金标准。彭某以其子的名义
与叶某共同经营饮食店，表面上是“合伙”，实际上是自己承租的公房转租，从中牟取非法
利润，应解除双方的租赁关系，由房管部门收回该出租公房。由此造成的损失由租赁双方各
自承担责任。
第三种意见认为，彭某出租给魏某的房屋属于私房高租；叶某使用滨海路房屋的性质，属于
彭某公房转租。彭某将他承租的公房使用权有偿转让给叶某，并非“合伙”或“联营”。当
前，私房高租与公房转租产生的原因是多方面的，但都是城市房屋租赁关系中需通过综合治
理解决的问题。单纯依靠法律手段是不能完全解决的。按这类问题涉及面广，改革性强，与
人民生活、市场繁荣、经济发展都有很大关系。在国家没有统一的解决方案之前，除公房转
租明显违法可以解除其租赁关系，由房管部门收回其出租的公房外，对私房高租的问题，应
原则上承认其租赁协议，并督促租赁双方履行协议，承租人有困难的，可商得出租人同意适
当减付或缓付租金。
第四种意见认为，在当前城市住房和商业用房紧张的情况下，私房高租或公房承租者挤出部
分承租房屋有偿转让给他人，都有利于缓解城市住房和商品用房的矛盾，所以应承认其合法
，不应过多干涉，以利于社会秩序的稳定。
（三）分析与研究
我们认为，本案反映出的事实，是当前城市房屋租赁关系中出现的新情况、新问题的一个缩
影。它直接关系到人民生活、社会稳定、经济发展、城市建设等诸多问题。而解决这个问
题，可以靠我国已经有的法律原则及房屋出租的法学理论找出妥善的、正确的解决办法。
1我国城市房屋出租的法律公平性质决定了租赁自由的有限性
房屋出租通常采用合同形式，指一方提供房屋给他方使用，他方支付一定租金并于租赁关系
终止后将房屋返还给提供房屋一方的协议。房屋出租，房屋的所有权仍属于出租人，承租人
取得的只是房屋的占有权和使用权。出租人与承租人之间的权利义务按法律规定应体现自愿
合法性，对应对价性等特点。从当前的实际情况看，国有房屋租赁合同是主要的、基本的；
私有房屋租赁合同是次要的，是对前者的补充。
国有房屋租赁合同，是以国家房屋作为租赁物，由管理国有房屋的部门与承租的公民、法人
所订立的合同。房屋是全民所有的财产，租金由国家主管部门统一作出规定，国家收取租金
贯彻“以租养房”的原则，其社会主义性质是明显的。当前，提高城市公房租金，以便鼓励
群众购买房屋，是住房制度改革的基本形式，对促进消费结构的调整，完善社会主义市场体
系，缓和城市住房矛盾，维护社会安定，带动房地产业以及相关产业的发展，加快城市住房
建设，减轻国家负担，增加财政收入等有积极作用，其社会主义性质并未改变。
私有房屋租赁合同的性质，则有一个变化过程。在商品生产社会里，房屋是一种商品。由于
建筑房屋需要一定的投资，而且要经常出资加以修缮，当房屋所有人利用对房屋的投资而收
取租金时，房屋就成为一种资本，但属非雇佣资本，不能同雇佣资本相同混同。现在的私房
租赁关系，应当是公民之间的房屋余缺调剂、互济互助的关系。它是国有房屋租赁关系的补
充，应当属于社会主义性质的范畴。对私有房屋租赁关系，国家有关规定及最高人民法院司
法解释一贯是按照主客两利、公平合理等原则来调整，以使承租人有房可住，出租人也可取
得适当利益。《民法通则》规定显失公平的民事行为是可撤销的民事行为；自愿还须公平是
民事活动的基本原则。因此，无限制的“租赁自由”是不符合《民法通则》及国家对私有房
屋出租的有关规定及最高人民法院一贯的司法解释的。
2私房高租和公房擅自转租的非法性
私房高租和公房擅自转租是近年来城市房屋租赁关系中的突出问题。随着城市经济体制改革
的深入，私房高租和公房转租的问题不仅在大中城市发生，而且已漫延到一般小城市和集镇
。
从私房高租来看，据了解，在一此大中城市的商业繁华区，一栋砖木结构的私房铺面，月租
金每平方米平均达30至40元，个别高达100元以上。有的半年房租就大大超过房屋本身价值
，以致房主要求增加房租和要求收回出租房的纠纷增多。其中，少数确属房主急需收回自住
外，多数是因原租金偏低，无利可图，要求收回房屋后高价出售或改成铺面房高价出租。而
且
，还有企事业单位、个体户为了扩展业务，对房主施以高额租金和其他种种优惠条件租房。
房主为利所动，便以各种借口挤房客搬迁。这些高租夺佃者的目的，都是为了满足其获取高
额利润的需要，而并非为了生活住房的需要。由于私房租金不断暴涨，在城市繁荣的背后，
也蕴藏着一种不安定的因素：它使一些租赁私房铺面的微利行业入不敷出，濒于倒闭；还使
一些原有商业网点遭到破坏；也严重的冲击了国家对城市私房的正常管理。同时，在互相竞
争中，还出现了一些不择手段的现象，以致损害了社会主义的公共利益和社会公共道德，破
坏
了社会主义经济秩序。因而，私房高租现象，在一定程度上背离了社会主义正当竞争原则。
这里，我们进一步从私房租金暴涨的实际形成原因分析，就可以看出：作为私有房屋本身没
有因为改建、扩建或增添设施、装饰形成自然增值，而主要是因为城市经济建设飞跃发展，
“
地皮”价格提高，带动了房屋本身价格的提高。这在理论上讲，就是主要因级差地租上升变
化引起了房租上涨。由于经济繁荣带来的房屋增值，明显地是社会原因而并非房屋所有人的
原因。在我国，城市土地所有权属于国家，因此级差地租受益者当然或者主要应当是国家即
社会，而不能让房屋所有人侵犯国家所有权所包含的土地收益权。
1983年国务院《城市私有房屋管理条例》第15条规定：“租赁城市私有房屋，须由出租人和
承租人签订租赁合同，明确双方的权利义务，并报房屋所在地房屋管理机关备案。”第16条
规定：“房屋租金，由租赁双方按照房屋所在地人民政府规定的私有房屋租赁标准，协商议
定，没有规定标准的，由租赁双方根据公平合理原则，参照房屋所在地实际水平协商议定
，不得任意提高。”但是，除少数人民政府对租金标准有过较具体的规定外，多数城市没有
规定。而且，由于城市商品经济的繁荣，和城市建设的飞跃发展，加上前些年物价上涨等因
素，各地实际的私房租金均大大超过当地政府规定标准的若干倍；租赁双方建立租赁关系时
，一般为避房产、营业税及所得税也没有去当地人民政府备案。因此，发生纠纷后处理难度
很大。
从公房擅自转租来看，目前有以下特点：从转租人二次承租人的主体看，有居民、职工，还
有国营、集体单位，甚至有的国营企业和全民事业单位将免租使用的公房转租牟利。从转租
手法看，有承租单位以“承包”的形式转租给职工，职工又以雇请人员为名义转租给他人；
有以“代销”为名，把房屋转租给其他单位作门市部；有单位之间以“联合经营”为名的；
有个人将承租的公房以“公私合营”名义的。在转租者获取利益的方法上，可分为：获取固
定收入的转租或盈利分成的转租等。本案就属于低价承租来的公房作为投资，名义上与他人
“
合伙”，实际上资金、业务、经营全由他人负责，本人从中牟取利益，而不承担任何风险的
一种公
房转租行为。无论是卖租房卡（本）还是转租的其他形式，实质是，这些转租均侵吞了国有、
公有房屋所有人的法定收益。
必须指出，根据国家关于公房租赁的规定及合同法原理，虽然公房租赁合同订立后，由于某
种原因，承租人要求变更合同主体或合同标的物一般是允许的，但是必须取得出租人同意，
方能成立。尽管公房承租户对公房只有使用权，其将公房转租并非房屋所有权的转移，但因
其通过转租行为，以少量的支出（支付给国家房管部门的租金）而获得大量的收入（转租他人
收取的高额房租），如同在商品流通过程中违反工商管理法规，运用非法手段牟利一样，是
具有投机性质的违法行为。它不仅侵犯了房屋所有权人（国家）的合法权利，而且破坏了城市
房屋租赁关系，破坏了公有房屋租金的统一管理，破坏了市场秩序和国家经济协调发展，必
须坚决制止。
3对私房高租和公房转租的具体解决办法
关于私房高租。首先，应当在承认各类私有房屋因位置、质量等不同条件可以形成不同的租
金差额的前提下，实行不同的租金标准和控制幅度。租金标准和控制幅度可以因地租升值而
随时调整，并规定相应的纳税比例。做到因级差地租增值的大部分由国家收入，小部分归房
屋所有人。对超过租金控制幅度的加征所得税，对有规避法律情节的予以罚款，进一步把房
屋租金纳入法制轨道，从而，把因级差地租而引起的房租止涨后由房屋所有人受益转为大部
分国家受益，有利于城市住房秩序的稳定和促进经济建设的发展，这是根本的解决途径。其
次，对过去租赁双方已议定的租金标准未到房管部门备案的，现在承租人认为租金偏高要求
调整的，可以先经房管部门调解，调解不成由房管部门仲裁；不服仲裁起诉的，人民法院可
以受理并参照房管部门仲裁意见酌情判决。对过去房租确实偏低的，可以由租赁双方另行议
定租金数额并到房管部门备案。第三，对租金纠纷中，承租人反诉要求修缮房屋的，如确系
陈旧危房或影响房屋使用，应予支持合并审理。出租人无力修缮或因不在当地而无法及时通
知的，承租人修缮后所支付的费用，可以折抵租金。第四，对房主确因实际需要，承租人能
够找房搬迁的，房主可以收回房屋自用。如果房主收回房屋后又在6个月内另租他人的，原
承租人可以主张优先承租权返回继续承租，由此造成的损失，由出租人承担赔偿责任。
关于公房转租纠纷。首先，坚持制裁擅自转租房屋的非法居间牟利行为。根据国家建设部、
物价局、工商管理局联合发出的（88）建房字第170号文件第3条规定“……单位和个人租用的
房地产，不得私自转租转让，承租人如需利用承租的房地产与第三方进行合资经营、联营或
提供给第三方使用，应事先征得出租人同意，重新签订租赁合同或协议。”具体处理是：（1
）由原承租人与合资经营或联营的为一方与房主为一方签订新的租赁合同或协议，原租赁合
同
或协议作废。（2）承租人将承租房屋全部或部分提供给第三方使用的，说明承租人已全部或
部分
放弃了原承租房屋的使用权，在征得房主同意后，如系全部转租则由房主直接与第三人建立
租赁关系，原承租人与房主的租赁合同或协议终止；如系部分转租，则由房主与原承租人和