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周末131-第1章

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  南方周末   2004…10…21 12:21:49 

  □本报驻京记者 孙亚菲

  ■纪检系统的现状是:不仅同级无法监督,即使对下级查处也诸多掣肘。

  ■深圳早在1998年率先改革,但触目惊心的腐败案件,事实上对反腐体制提出了根本变革的要求。

  ■各省纪检委现在接受同级党委领导,要跨越这一步,实行中央对省纪检部门的“垂直管理”,需要修改党章。

  10月10日,新华社的一则消息震动了国内外:黑龙江5位副省级高官辞职或免职,同时新任命了4名副省级干部,其中3人由中央直接“空降”黑龙江。

  这场空前的人事地震之前,黑龙江连续发生过两起腐败大案———黑龙江省原省长田凤山案及省委组织部原部长韩桂芝案,这再一次引起了人们对反腐的关注。

  从1979年中央决定恢复中纪委并重建地方各级纪律检查机关,至今已25年,反腐斗争的任务越来越重,中纪委在向十六大所作的报告中透露:仅1997年10月至2002年9月,全国查处的省(部)级干部,达98人。

  高官腐败,对反腐工作提出了新要求。今年,中纪委开始了“统一管理”的尝试,几个月过去了,效果如何?

  纪检体制“破局”

  2004年4月7日无疑是一个转折点。在中央纪委、监察部派驻机构统一管理工作会上,中央政治局常委、中纪委书记吴官正指出:中纪委、监察部今年要改变对派驻机构的管理方法,将“双重领导”改为“统一管理,直接领导”。

  “双重领导”如何形成的?中纪委政策研究室李永忠认为,这是“苏联模式”的沿袭。即由上级纪委和同级党委共同领导,上级纪委主要负责工作业务的“事权”,而同级党委领导“人、财、物”。

  显而易见,如此分权的结果,事实上将纪委归到了同级党委名下。“做什么事上级纪委可以安排,怎么做却得听从同级党委的意见。”李永忠认为,领导体制不顺,是纪委重建以来感到的最大问题。

  “表面是双重领导,事实上是同级党委在起决定性作用。”在四川省纪检部门工作多年的刘松志告诉记者,遇到问题,查还是不查,如何查,能不能报上级纪委,都需要同级党委批准。

  缺乏独立性,束缚了纪检部门的手脚,在众多被查处的省部级高官中,从成克杰到胡长清,从田凤山到王怀忠,没有一个由同级纪检部门突破。

  “不仅同级无法监督,即使对下级查处也诸多掣肘,”中纪委的钟岩分析,“下级犯了错误,上级说不定有连带责任,谁愿意自找麻烦?”这种体制造成的现状是,纪检部门只能向再下一级延伸,大大削弱了它的监督功效。

  由此造成的后果是矛盾上交,信访量剧增,钟岩在中纪委工作多年,他回忆十年前,位于北京张自忠路七号院内的中纪委信访室,一两个月才会出现一两起群众集体上访事件;五六年前,大约每一两个星期就会有一起。

  收回对派驻机构的管理权,“统一管理,直接领导”,正是中纪委力图改变现状的积极之举。“其主要目的是加强对驻在部门领导班子及其成员的监督……防止权力失控、决策失误和行为失范。”中纪委监察部派驻机构统一管理领导小组负责人介绍。

  具体的实施办法是,将现派驻在中央各部委的纪检监察人员的编制收归中纪委和监察部,统一管理,工资和福利待遇仍在原派驻单位领取。

  “也就是说,除了工资福利不变外,你的提拔、升迁、任免及工作考评,都由中纪委负责。”钟岩说,这样的制度安排,使派驻人员从原来的权力、利益格局中“超脱”出来,可以更好地监督领导班子成员。

  “先锋”试验

  这件新闻让社会关注,但对纪检系统的人来说,“统一管理”一词早就不新鲜。13年前,湖南省张家界市纪委就突破“禁区”,向县区选派纪委书记,实现“直管”。1998年深圳市纪委再进一步,收回各个局纪检监察人员的编制,全面管理人、财、物、事。

  “体制的不科学,权力结构的不合理,不但增加了反腐败的成本,而且弱化了监督的效力。”中纪委政策研究室的李永忠在一篇文章中,曾把监督不到位归为三类:绝少事前监督———难以参与决策;很少事中监督———力不从心;大多为事后监督———其造成的后果已相当严重。

  深圳市纪委正是根据这三个环节来逐一改变的。纪委副书记孙大卫告诉记者:第一步将工商、公安、税务等几家除外的派驻纪检组24个编制,全部收回市纪委,所有福利待遇全部迁至市纪委。

  “我们当时考虑,不能再像以前一样,到所在单位办公,那样一来,关系过于紧密,工作中容易产生偏袒情绪,甚至徇私枉法。”

  解决方法是“派而不驻”。将24人分成3组,办公独立在外,每组对八九个单位进行归口监督。比如第三组,分管建设口,联系规划、国土、建设、水务、环保等部门。组长范少宇告诉记者,这种方式,既保证了与对口单位的经常业务往来,又不至于过分亲密,“更重要的是,这样把纪检人员相对集中在一起,有利于办案查案,不像过去那般分散而毫无效率。”

  不过孙大卫也坦承:“我们最重要的任务,不是查案,而是预防。”“主线就是抓住权、钱、人等容易产生腐败的环节。”孙大卫将其归纳为三个“不”:不能,不敢,不想。“所谓不能,就是各种机制互相制约,减少腐败机会;不敢,就是惩罚措施严厉;再就是思想教育了。”

  “三不”在深圳的反腐中起到了明显作用,但离预期的目标仍有较大距离。范少宇所领导的第三组,是一个典型缩影。他们所对应的建设口,正是公务人员违法乱纪、贪污腐败的高发地带。

  纪检部门曾经做过一项统计,深圳建市以来,因腐败落网的党员干部,90%以上都涉及行政审批,其中,又有67%的腐败行为发生在土地、建设工程、产权交易等领域。

  去年12月底,深圳公审了市能源集团原董事长、党委书记劳德容,其受贿和巨额财产来源不明近2000万元;深圳市民政局原局长黄亦辉,在任市公路局副局长、局长、市民政局局长期间,接受建筑企业、包工头贿赂近1519万元,另有1899万元来源不明。

  该市一位官员告诉记者,深圳是改革开放的前沿,这些触目惊心的腐败案件,事实上对反腐体制提出了根本变革的要求。

  始料未及的变化

  或许有一个情况始料未及:在中纪委展开“直属”行动后,首先的阻力并非来自外部,而是被调整人员本身。

  十六大前,国家工商总局的9名纪检干部,拉开了改革的帷幕,最早“回归”中纪委。之后,卫生部及国家药品监督管理局相继进入第一批试点。

  田红星(化名)是试点单位中的一个工作人员,“坦率地讲,当时听说要试点,第一个念头就是想调到其他部门去。”

  田红星当初考公务员,是有很多抱负的,误打误撞被分配到纪检部门,几年的工作让他生出许多感慨。他也曾查办过几个案子,“但没有成就感,且长期以来能力在下降,对整个自信心都是个冲击。”

  尽管调整后工资福利待遇保持不变,但田红星却感觉不一样了,“完全进入了纪检监察这个封闭的系统,流动困难,个人前途更加摇摆。”他的理由是,统一管理之前还有希望在派驻单位的部门间流动,“但现在你不属人家管,很难接收了。”

  钟岩还分析了更深层的原因:统一管理之后,其实就变成“中纪委的人”,跟原单位已无关系,一些无形的关系和利益自然也就消失。“而纪检系统除了得罪人,是没有什么好处的。”纪委毕竟是“清水衙门”。

  “监督领导”的微妙处境

  在试点方案中,派驻机构的主要职能被设计为“监督驻在部门领导班子及其成员”,这无疑是个好的想法,这是此次改革的亮点之一。

  微妙的是,统一管理之后,派驻机构和所在单位关系发生了变化,“一方面你不是驻在部门的人,另一方面你又不是中纪委本部的人,姥姥不疼,舅舅不爱的,还要吃人家的饭,拿人家的钱,‘找别人的碴’,地位身份更尴尬了。”田红星分析,与这种关系把握难度很大,要花很多时间和精力来搞平衡。

  派驻机构的法律地位也是个问题。派驻机构严格来说不是法律主体,不独立承担法律责任,同时也不拥有中纪委、监察部诸多查案的权力。例如发现问题后,不能调档案,不能查银行账,不能询问相关人员,只能把情况报给上级纪委。最终查案的,还是中纪委。

  得以改善的是,派驻机构人事任免等不再受制于同级党委,案子也无需先汇报后报告,“独立性增强了”。当然,被监督对象也开始“变招”,“比如文件也不让看了,没有硬性规定所有文件非要交纪检组参阅。如果没有信息渠道,无异于被蒙上了眼睛。”

  对于改革后出现的新情况,中纪委无疑正在关注,并收集有关的材料予以分析,专家们分析说,一个制度的有效运行,不仅需要制度本身设计的合理性,更需要许多相关条件配套。

  毫无疑问,让派驻机构从同级党委的构架中独立出来,是符合“党内分权”,“异体监督”思路的。但是,还需要中央财政支持、各个部门的配合、工作流程的科学设置、法律的完善,以及外部监督力量的支持,等等。而这些的完成,非一朝一夕之功。

  李永忠表示,目前中纪委将派驻机构管理权收回,无论当下效果如何,毕竟理顺了“条条”,跨出了有益的第一步,只待日后完善诸多细节。

  “重点还在于对块块的管理上。”李永忠认为,所谓块块,即是对省级纪检部门的管理问题。党章规定:各省纪检委只接受同级党委领导。“要跨越这一步,需要修改党章。”

  短期内无法对省级纪检部门“垂直领导”,中纪委采取的变通之策是派出巡视组,计划在5年内对全国31个省、自治区、直辖市巡视一至两遍,主要目标是地区党政“一把手”。

  尽管对“块”的垂直还尚待时日,但一些省已表示,考虑“效仿”中纪委,将派驻到各厅局的纪检组实行“垂直管理”。 




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