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约旱囊磺校蟾鎏逋耆芑谡逯校鎏宀坏糜懈鲂浴⒂卸懒⒌娜烁瘢覆簧嫌懈鋈说亩懒⒆跃龅娜ΑＴ绞乔康魅禾澹鋈说氖导嗜ɡ驮奖话岬酶筛删痪弧�169。与这种人格意识相联系的是政治自主意识的萎缩，并表现为对明君和清官的崇拜和向往。
第四，由于实行了严格的回避制，抑制了地方势力对县政的控制；而知县频繁调换，又使地方权威得到了充分的发展。国家为了保持乡村社会政治权力的结构性平衡，需要建立国家行政权力与乡村自治权力相对分离的二元权力体系。
清代沿袭了东汉时期以来各朝各代有关任用官员的许多规定。康熙四十二年（1703年）在规定凡出任地方官员，必须“回避本省”的基础上，进一步规定“定外任官在籍（原籍或寄籍）五百里内者（包括邻省），都得回避。”教职也得回避本府、州、县。府一级主要官员的本族官员，可在本省内调补，但须离开本府。应该回避而隐瞒或借回避之名而挑选官缺的，都要处理。从五县的情况来看，衡山县道光二十年（1840年）至光绪五年（1880年）29任知县，均非本省籍人士，且更换频繁，平均约1。37年更换一任知县，同治年间更是每年一换。湘潭县从道光二十年（1840年）至宣统三年（1911年），共有58任知县，全部系湖南省外人土，任期平均为1。22年。湘乡、长沙等县情况也大都如此。
从县级政治体制来看，回避制使县政与地方势力保持了一定的距离，地方精英很难直接进入县政的主导地位，他们只有通过严格的科举制成为官员才能在他乡主政。但是，在另一方面，由于知县均局外派，对县情了解需要一个相对较长的过程，特别是衡山县民间多讲地方方言，属湘语长益片，且又有前山话和后山话之分，语音与北方话相去甚远，而所任知县多为北方之人，其交流起来就会很成问题。这些因素都加深了地方官同地方行政、民情的隔膜。正是这种隔阂，使“诸事废弛，闾阎利病，漠不关心，甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉，吏治安得不坏”170。事实上，“整个清代知县的任期都相当短暂，到19世纪任期更是大为缩短。平均任期从1。7年短到0。9年。这使任何一个地方官都难以熟悉本县，也减少了他对任何计划的兴趣，因为，他在任期内：看不到结果”171。因此，为了使封建统治机制有效运作，一定程度上实施地方治理，并适度钳制胥吏书差的欺蒙，地方官必须借助于地方绅士力量172。对此，费正清评价道，帝制政府仍然是个上层结构，并不直接进入村庄，因它是以士绅为基础的。当地土绅的许多公务形成了帝制官僚统治下的一个政坛，使官员能够以极大的流动性和表面上不依靠于地方根基的方式经常调动。实际上，皇帝任命的任何县官只有获得当地士绅的合作才能进行治理173。
弗里德曼指出，县官通过衙门征集国家规定的税收，监督公共秩序的维持。假如税收足以征集上来，没有他必须引起注意的对和平的破坏，他就没有理由干预地方社区的管理。在人们的请求下，他可以作为审判人员，干预地方社区之间的和社区内部的纠纷，但是，他为之工作的那套系统所提供的管理理论鼓励他尽可能少地干预地方事务。由于官僚政府和地方社区之间的关系，官方的“无为主义”承受着巨大的压力。县官与他必须关注的人之间存在三种关系：衙门的职员，居住市镇和村落的小官吏（保甲长），以及地方绅士174。
这种情况，在知县频繁更换时期，更为突出。为完成国家的任务和自己获利，知县都需要依赖以绅士为主体的地方精英，否则他就休想在那样短的任期内办成什么事情。“实事求是地讲，封建国家的代表——知县，只有将许多行政职能‘转交’给有办事经验的个人或集团，他才能统治约有30万之众的县。”175这样，以绅士为主体的地方精英实际上控制了县政的具体运作权力。在当时国家资源相对不足的情况下，国家不需要为考虑地方精英的参政愿望而扩大国家机器，大大节约了国家的管理成本。在这种意义上，可以说，回避制是传统乡村社会自治体制这一起稳定结构形成和延续的重要原因。
第五，我们说，中国传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治，主要是从它的形式和功能而言的，并没有追究其阶级本质，那种将中国传统乡村“自治政治”等同于民主制度的观点显然是错误的176。
（1）虽然在古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征，但这并非意味在乡村权力体系中，王朝行使行政权，农民行使自治权，权力主体分别为阶级利益根本对立的不同阶级。也就是说，事实上，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，它们从根本上是统一的。即统一在地主阶级对农民的政治统治基础上，其直接表现则是地主士绅对乡村社会的统治”177。对此，从衡山县乡村权力人士的构成可以得到证明。在同治年间，衡山县17个字的团总，占有土地500亩以上的3人，占有土地200—500亩者有2人，占有土地100亩以上的9人。437个区的保正，有53％的是地主。也就是说，乡里和保甲是封建国家在政治上的神经末梢，这种与土地制度和超经济强制分不开的基层政权，总是掌握在当地的“乡贤”和“望族”手里。
（2）统治者建立具有自治性质保甲体制的目的是管制乡村社会。对于各朝各代设立乡里制度的目的，有学者作过这样的评述，“在同之政主于教，齐之政主于兵，秦之政主于刑，汉之政主于捕盗，魏晋主于户籍，隋主于检查，唐主于组织，宋始正其名，初主以卫，终乃并以杂役，元则主于乡政，明则主于役民，清则主于制民，巳于历朝所用之术，莫不备使”178。对此，徐勇先生也指出：“无论是乡亭里制还是保甲制，都表明了封建社会一开始，中国王朝体系就力图将权力的触角延伸到最基层的乡村地方。从直接统治的乡亭制到间接控制的保甲制的演变，只是为了适应乡村社会组织的变化，更有效地统治乡村。因此，自上而下的行政权始终是乡村权力体系的重要因素。”179
（3）保甲制度最基本的单元是家庭，个人在这里并没有法律地位。这种以家庭为核心的自治制度不是以分权为基础的，是皇权之下的地方自治。这种帝制下的地方自治，是皇权、族权和神权的结合，是保甲制与宗法制的结合。宗法制度是以血缘纽带连结的家族社会，要求个人“统于其家，其家统于其族，其族统于其宗”180。具有很强的继承性和凝聚力。当十分严密的保甲制度与这种宗法制度结合在一起时，就能对乡村社会施行教化、征收赋税、摊派摇役、征集兵丁、维持治安，以确保皇权统治在乡村社会的有效性。
（4）传统乡村自治并不呈现出一般设想的乡村级政府应具有的某些特征。“村庄和小城镇没有正式的政府，在其内部缺少个一负责政治事务的公共机关，而上级也没有指定建立机关来进行管理。因此，村庄并未成为由地方到中央的权力之链上的一环，小城镇和村庄也不是那种具有财产所有权并对收税、徭役和维持地方治安等公共事务负有法人责任的地方性实体。它们是居民汇聚的地方，因此当然是公共或半公共事务的集中地。然而，管理这类事务的政治组织基础并未放在村庄或小城镇这个级别上。相反地，村庄是家庭或宗族、商业和行会组织、寺庙或宗教组织的基础，有时也是教育的组织基础。对于不得不由地方负起责任的一些工作——比如税收和治安，政府实际上只负担这两项‘公共事务’——则维持着一种行政附属机构来处理之。这些行政附属机构的管理范围首先并不考虑居民的自然分布情况，而是多少带点强求一律地在整个农村社会统一建立起来。”181
第六，科举制度的废除，动摇了乡村自治的政治基础，意味着乡村社会变革的到来。
费正清指出，“自古以来就有两个中国：一是农村中为数极多从事农业的农民社会，那里每个树林掩映的村落和农庄，始终占据原有土地，没有什么变化；另一个是城市和市镇的比较流动的上层，那里住着地主、文人、商人和官吏——有产者和有权势者的家庭。那里没有永远不变的社会等级制度，因此从农民地位上升的机会是有的”182。实际上，农民地位上升的机会虽然有限，但还是有的，其中最主要的就是由于科举制度的存在，使农民有可能凭此而进入“统治阶层”。科举制度不仅为农民升入主流社会提供了机会，同时造就了大批代表地方权威的士绅。乡村自治体制能够满足以这些处于社会下层的乡村士绅为主体的地方精英参与政治的愿望。
但是，到19世纪后期，特别随着科举制的衰落以至在1905年被废除，乡村社会与国家联结的这一重要纽带也就失去了意义，并彻底改变了地方精英成为主流社会领导者的路径及思想观念和行为方式。“科举制度曾经是联系中国传统的社会动力和政治动力的纽带，是维持儒家学说在中国正统地位的有效手段，是攫取特权和向上爬的阶梯，它构成了中国社会思想的模式，由于它被废除，整个社会丧失了它特有的制度体系。”183这时，农村士绅们通向上层特权的途径也被切断，失去了晋升的希望和政治的屏障；新式教育的流行，城市新兴精英集团的倔起，使他们因儒家思想体系所支持的合法性受到挑战，原来的社会名望朝不保夕，整个士绅阶层在20世纪初急剧衰落。他们为了寻求新的出路，只能流入城市，接受西化教育。他们一旦在城市里接受了新的知识和价值观念，跻身于城市上流社会，就不再愿意回到农村，甚至与农村在感情上、观念上格格不入。久而久之，农村精英的大规模流失造成中国乡村士绅质量的蜕化，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心，原先多少存在的宗法互助关系荡然无存，乡村社会关系恶化，阶级冲突加剧184。因此，一方面，由于豪杰、不法商人、匪盗之徒掌握农村社会权力，而造成“一种道德、素质、能力每况愈下的替换，从而日趋恶化了农村的社会环境，农村的破产在优秀人才流失和乡绅素质趋劣的趋势中加剧，实际上形成了无可逆转的恶性循环”185。另一方面，那些仍然留在农村的社会精英也发生了某些变化。随着精英作为地方显要人物的私人作用发生了变化，县级政府以下的非正式的政权也发生了变化。精英们对于一个削弱了的朝廷已经不太理睬，对自己所受的儒家教育中所包含的利他主义动机已经感到淡漠，对于自己通过高尚行为而艰苦赢得的精英地位也感到没有什么庆幸的必要。更高的社会地位主要是用来保证精英家族的经济和政治优势，防止走下坡路。在精英自己和社会看来，他们的地位变得更加稳定了，合法性下降了，而剥削性却加重了。富有的领导人首先抛弃了公职高于其他职业的理想观念，因而当地方上的显要人物既可以不向监督他们的政府负责，又摆脱了地方社会环境对他们的束缚时，农村社会的性质便发生了深刻的变化186。
为了适应这种发生了深刻变化的乡村社会，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革，曾试图将国家的行政权力下沉。光绪三十四年（1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》规定，凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇村庄屯集等地，人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。议员由城镇乡选民互选产生，凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住3年以上，并年纳正税或地方公益捐2元以上之男子，具有选举权和被选举权。议员为名誉职，不支薪水，任期2年，每年改选半数。各级议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒与城镇乡间之诉讼、和解等事务。城镇董事会设总董1人，董事1人至3人，名誉董事4人至12人，由议事会就本城镇选民中选举，呈请地方长官核准任用，任期均为2年。其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事务，并负责筹备议事会的选举及召开。乡的行政机构只有乡董人，亦可设乡佐1名协助乡董，均由议事会就本乡选民中选举，并呈请地方长官核准任用，其任期和职权