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者的面目而出现。地方财政以省为主体，县附属于省，省控制了所有划归地方的税源，县没有独立的赋税收入。各县为了维持财政开支，势必自筹财源，主要采取田赋附加的形式向农民加征。因此，为了限制地方财政，中央政府财政部在1928年10月又制定《限制田赋附加八项办法》，但由于中央将多数有利的税项划归已有，地方除田赋之外的合法财源不足，造成中央政府“限制田赋附加的条令，地方政府多置若罔闻，中央也无可奈何”111。1929年，衡山县田赋附加高达28。43万元，其中常年附加1。45万元，临时附加26。98万元。为征收临时附加，县党部、财政局、教育局、公安局、自治调查委员会、自治筹款处、“挨户团”总局、贫民工厂、图书馆、孔庙维修竞相巧立名目。1931年，国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1％；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入4。66万元，支出预算37。53万元，亏空部分悉由田赋附加弥补。1939年，湖南始建县级地方财政，省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45％、60％、20％、30％比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。1942年1月，全国财政分国家和县自治两级制。随后，因货币贬值，粮价上涨，田赋改为征实物、“征购”、“征借”等形式，数额逐年扩大湖南省将田赋收入的45％，契税收入的40％划归县。1944年县境沦陷，县府河东、河西两个行署借维持抗日游击队开支之名，征收赋谷14万余石，滥收捐税900余万元。解放战争时期，国民党军队屡战屡败，军费开支越来越大，苛捐杂税愈来愈多。1946年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30％划归中央，20％划归省，50％划归县。1948年，衡山征收的正杂捐税达37种，至于田赋、盐税、营业税和契税等正税的附加，以及临时性的摊派，则名目繁多，不胜枚举，每亩田赋8。7市斗，为1941年的3。3倍。
从农村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。从民国期间衡山县财政收支状况我们可以看出，在此期间，田赋仍然是县财政的主要收入来源，而包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等项的行政费用则是主要的支出。据查，1929年，衡山县行政管理费支出银洋18。7058万元，占年财政总支出33。73万元的55。44％，其中公安费达10。42万元，占行政费总开支的55。76％。1935年至1942年，行政管理费总支出190。68万元，占同期财政总支出的48。6％，其中党务费支出4。62万元，占2。42％；行政费支出64。99万元，占34。09％；地方自治费支出27。51万元，占14。42％；公安费支出77。64万元，占40。73％，财务费支出15。92万元，占8。34％。
上述情况表明，民国时期，由于战争的需要以及国家的职能扩大，国家的财政开支日益增加，在当时工业经济不发达的情况下，只有将农村和农民作为主要的财政来源。为了保证国家在农村的这一基本的经济利益得到实现，需要加强对乡村社会的控制。于是，在国民政府支持下，许多地方政府对清代以来的旧的财政机关系统进行改革，试图将这一破旧的财政机器现代化。但这些现代官僚化的措施，实际上只不过把旧的包揽商纳入了新的税务机关，把他们任命为领薪的正式官员112，农民交纳税款，仍然要经过粮头、庄头、甲长、村长、区长的手，才到县政府。“这些经手人自然要得些利益，由此农民身上又增加了一层负担。”113因此，县一级政府只有加强乡镇政权的建设，将乡镇纳入到国家的行政体制之中。然而，随着乡镇政权的体制化，又势必增加财政开支，特别是乡镇组织为了自身的利益，于是各种摊派、附加层出不穷。这种恶慢性循环，将国民政府推到了农民的对立面。这也许正是国民政府在解放战争中速败的一个重要原因。
第三，兵役制度的变化，需要国家对乡村加强控制。
自古以来，特别是近代，湖南各地就多为国家重要兵源之一。而不同的兵役制度在一定程度上体现着国家与农民之间的联系状况。西汉时实行郡县征兵制，三国初期实行募兵制，后改为世兵制，直至魏晋南北朝。唐宋时期，多招募入籍男丁为乡兵。元明时期实行的军户制和清代招募的八旗汉军、绿营兵同属世兵制。清末，军队的组建和兵员的补充实行招募制，所募兵丁就地人绿营服役，终身为业，应募的多是穷苦农民。咸丰三年（1853年），清政府为镇压太平军，令在籍侍郎曾国藩到长沙协办湖南团练，招募湘勇。曾国藩制定了湘勇募兵的三大规定：由统兵官亲自招募，不假于人；严定选兵标准；必在湖南原籍招募，取保具结。光绪二十一年（1895年），清廷改建新军后，募兵不受地域限制。湘乡是湘军兵员补充的主要地区之一，至咸丰六年（1856年）湘乡县内应募者逾两万。同治四年（1865年）3月，总兵彭楚汉、杨明山等在湘乡、衡山招募5000人。民国成立至抗日战争前，沿袭旧制。大都由军队派员携函来县，在县政府规划定的区域内张榜征招。湘乡历有当兵之习惯，到1932年全县在籍军人约有10万人，因此，县长拒绝再承担招募任务114。
1933年6月9日，中华民国立法院通过《兵役法》，改募兵为征兵。1937年8月国民政府颁布《征兵令》，规定18至45岁的男性公民均有服兵役义务，其中20至40岁的服常备兵役。常备兵分现役、正役和缓役。现役3年，期满转正役6年，再转缓役至45岁上去。按照三丁抽一，五丁抽二的原则，征集现役兵员。国民政府军政部还规定了征兵的平等、平均和平允的“三平原则”，所谓“平等”，即要求在办理兵役时，不问阶级、不论贫富，凡届兵役年龄之男子均须服任兵役之义务：“平均”，即按征兵一定数目，依地方人口壮丁之比例，平均征集：“平允”，即凡届兵役年龄之男子，依兵役法施行细则应予免役缓役者，即免缓其兵役。10月，湖南省政府制订《征集国民兵总抽签办法》，要求组织抽签，以中签先后决定入伍次序。抽签以区乡镇联保为单位，由县政府派员监督执行。1939年国民政府令全国各县成立国民兵团，统一办理征兵业务和壮丁训练，并从这一年开始实行一户一兵的兵员征集。1940年后，按新统计人口数分配征兵任务，确定每年分别在3月、6月、9月、12月分四期征集。为适应征兵制，各县设立了兵役科，执掌全县征兵事宜。乡镇保甲将管辖范围内的应征“壮丁”造具名册；根据分配的兵员任务，按年次公开抽签，中签者按签号的先后应征服现役。征兵初期，不少青年深感民族处于危急关头，同仇敌忾，自愿请缨。后由于各级征兵人员弄虚作假、贪污受贿，官吏、地主、资本家子弟以各种名义逃避兵役；加之国民党军队克扣军饷、虐待士兵，青年人由积极应征变为抗丁，许多被抓去的新兵设法逃跑。有钱人家利用种种手段为子弟免役，或买壮丁顶替，贫苦人民则有专靠卖壮丁为生的。在实行抽签招征后，地主豪绅子弟以学生、公务人员等名义不列入壮丁册，经办兵役人员往往勾结保、甲长敲诈勒索，有的人家被弄得倾家荡产。壮丁入营后，日间绳牵索绑，夜间禁闭一室，动辄挨打受骂，有的未上战场，即被虐待致死，民众视服役为畏途。1937…1942年末，衡山县壮丁配额2。5万名，入伍20034名，积欠4966名。县境沦陷至民国35年停征。1947年12月，省分配衡山兵额720名，征兵机构到处乱抓，仍只完成604名。1948年3月26日，衡山团管区押解新兵52人，乘船抵甘溪，新兵暴动。押解官兵被杀死4人，击伤2人，掳走3人，步枪6支、子弹600发被暴动者夺走115。由于群众抗征，长沙县1946年全县应征兵员1570人，实际征解300余名。1947年长沙分配兵额4670名，只完成2025名，1948年分配兵额1800名，只完成700名。
这种兵役制度和兵源状况，就必然要求加强对乡村社会的控制。而赋予乡镇组织更大的权力，实现乡镇行政官僚化就是最现实和最少成本的做法。当然，乡镇官僚利用兵役制度来获取私利的行为，对国家政权更具有危害。在某种意义上来说，这正是国民政府灭亡的根源之一。
第四，人口的增加，需要变更行政。
清初，朝廷采取鼓励生育政策，规定“孳生人口，永不加赋”，并“摊丁入地”（青壮年男子的人头税并入土地税内）。加以县境内很少发生战争，外地仍有不少人口迁来，因而人口增加较快。乾隆三十八年（1773年），全县254583人。道光十九年（1839年），为456428人。同治十一年（1872年），为589645人，较明万历四十八年（1620年）增加4。75倍。民国时期，衡山人口由高向低波浪式变动。1917年，全县735444人。尔后十来年，县境兵乱瘟疫频仍，人口死亡或外逃不少。1927年，第一次大革命失败后，参加革命斗争的农民大多避难他乡，人口剧减。1928年，减至472193人。此后至抗日战争期间，县内人口稳定在50万左右。1937年衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，而地方政权的职能又在不断地扩展，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。这类人口与国家行政管理问题，在湘潭等大县就更为突出。光绪十三年（1887年），湘潭全县人口就达到817608人，到民国2年（1913年）为974800人，到民国17年（1928年）为10737历人，1930年达到1234811人。湘乡在1930至1940年间，人口均超过了120万。显然，国家对一个超过100万且基本上为农村人口的大县的管理，如果要有效率，就必须建立相应的行政系统，而且，为了确保对正在动乱之中的地方进行统治，将行政权力下延到乡镇一级就成为一种现实的选择。
第五，全能主义政治文化占据主导地位及国家现代化的努力。
辛亥革命以后，中国从沉沦转向自新，从而扭转了晚清不可遏止的内部自我衰败的过程116。在国家政治层面，也从皇权政治转为了共和政权。特别是五四运动以后，民主和自由在一定意义上成为了国家的主导性文化。无论是什么性质的政权，都要将自己装扮成为民主政府。在这种政治文化背景下，各种“地方自治”方案纷纷出台，成为了民国期间最为突出的政治特征。但自1927年以后，共产党对国民党的反抗不断，而且这种斗争的主阵地在广大的农村。这就使国民党政权面临着中国任何政府都必须解决的中心任务：如何从城市基地去统治农村社会117。为了加强这种统治，消灭共产党，国民统治者一方面要拼命标榜是民权政府，另一方面又实行法西斯的强权统治。它不仅让警察组成反共保安网，来代替帝制时代的县官和士绅；在各地设立了在中央党部直接控制下的地方党部，与正式行政系统平行。而且还在县以下设立了乡、区和分区，由一些城镇和乡村组成，一直到下面恢复了保甲制之后的基层单位即各户，要求每户每甲对其他各户各甲的所作所为负连坐责任118。这些都表明，在民国时期，权力文化仍然占据着政治文化的主导地位，民权和民主只不过是统治者的装饰品。
但是，民国期间，国家行政权力下沉到乡镇一级，实现乡镇行政官僚化的具体历史过程又与国家进行现代化努力有关。可以说，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次乡村社会现代化建设的社会动员。实现和推行在全能主义政治指导下按照现代国家体制理论设计的地方行政系统是这种乡村建设实验的主要内容。正是这种实验，为乡镇行政官僚化提供了制度性设计和经验，并影响到了乡村权力体制，为国家全面深入到乡村社会提供了机会。但由于20世纪上半叶的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变119。一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其在乡村