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互助合作事业和其他经济工作；管理公共事业；管理兵役工作；保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；保障少数民族的平等权利；办理上级人民委员会交办的其他事项。乡、民族乡、镇人民委员会按照需要可以设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，吸收本级人民代表大会代表和其他适当的人员参加。在需要时，可以设文书1人。中央还要求，县以上各级人民政府和各级党委，都应该设置专人以及适宜的机构，与各级财政经济机关及供销合作社密切联系，经常研究和及时地指导农业互助组和农业生产合作社的组织、生产计划、供给、运输和销售的事宜，并为它们举办必需的干部训练班26。1955年5月，衡山县各级乡（镇）人民政府改称乡（镇）人民委员会。次年6月，撤区并乡，全县设50个乡，3个县属镇。乡（镇）人民委员会设乡（镇）长1人，副乡（镇）长若干人，民政委员、治安保卫委员、生产委员、财粮委员、文教委员各1人。
有研究者指出，从1951年土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中27。从衡山等县的实证事实来看，这一时期的地方行政管理体制变革的确十分频繁，但其变革的方向则是行政建制不断小化，衡山县到1957年有县以下的乡镇53个，是1949年解放时16个乡镇的3倍多。
一般说来，国家行政建制小化的后果之一就是，加强了区域范围内的乡村社会与国家之联系，以确保国家行政权力进一步深入到乡村社会。一方面，在国家政权构架不发生变化的情况下，行政建制的缩小，实际上使同样性质的权力机构在管辖的范围上变小，也就使权力机构更能节制管辖区域的行为和事件；另一方面，社会民众能够更直接接近国家的政治权力，有可能改变社会民众与政权的亲合力，而使权力机构的行为职能更为有效。
（2）大力发展国家工作人员，组建各种工作组或工作队，让这些“国家的代表”直接进入乡村社会。
1949年到1958年，是国家机器急速膨胀时期，国家工作人员大量增加。这不仅有巩固新生政权的需要，更有国家职能扩大等方面的原因。据统计，五县在这10年间，国家工作人员一般都增加了数倍。其中，衡山县1949年9月县区人民政府成立时，只有干部1仍人，到年底，通过培训本地革命积极分子而增加干部466人，合计629人。1950年，全县干部增至921人，其中党群系统为283人，政法系统54人，财贸工交系统为296人，县办中学和完全小学教师288人。1951年从土地改革运动积极分子中择优转干239人，加上接收大、中专毕业生和军队转业干部等，全县干部总数比上年增加300人，达1221人。1952年，全县干部达1577人，其中党群系统203人，政治系统557人，财贸工交系统722人，其他95人。到1953年，干部总数迅速增长，达到3694人，除文教卫1908人外，党群等战线的干部达到1786人。
如果按照国家人事部门有关干部分类来看，这些数据并不能反映国家与乡村社会的关系。但事实上，合作化时期，由国家工作人员组成工作队直接深入到各村各组是当时最为主要的工作方式。据有关资料反映，当时的国家工作人员，无论是在什么战线，是否与农业生产有关，大都作为工作组或工作队成员深入到了各个村庄，具体指导了从互助组到初级社再到高级社的建立和运作过程。
（3）国家权力对乡村社会主导的具体方法，体现了文化引导、利益诱导和权力强制相结合。合作化运动是对农业的社会主义改造，这种具有理想性的社会目标，并不完全是乡村社会自身生成的逻辑。曾经积极参与土地改革的小农未必拥护政府的新的理想目标，况且小农有自己的想法，小农经济有自己的演化逻辑。因此，为了实现合作化，党和政府必须用新方法引导和教育传统的小农，必须造成新的文化气氛，并运用新的利益诱导和权力制约机制28。所谓文化引导，主要是指在全社会特别是广大农村，展开对传统的小农经济的批判和强大的攻势，描述互助合作的优越性。在利益诱导方面，中央要求，供销合作社应该与农业互助组和农业生产合作社建立推销、订购和贷款的合同的关系，帮助它们克服生产方面（资金不足）和交换方面（市场隔离）的困难，使农业及副业的生产的可能性和国内外市场的交换的可能性能够充分地而又可靠地联系起来。人民政府应该适当地采取下列一些办法援助农业互助组和农业生产合作社的发展：国营经济机关，或者经过供销合作社，或者直接和农业互助组及农业生产合作社，成立各种可能的经济上的合同；用种子、肥料和农具贷给农民，从而帮助他们能够有效地组织起来，特别注意在适宜地区，斟酌国家和人民的需要，帮助农民成立各种特种作物、各种副业和手工业的、以及修水利、修滩、造林、经营水产和牧畜等互助组和生产合作社。与这些“文化气氛”和“利益诱导”相比，权力性制约则不只是一种指引性力量了，它是一种强制性胁迫性权威。事实上，所谓文化引导和利益诱导均是以权力为背景而发生作用的。对此，我们可以从中南局的一份报告中，大体上可以探知合作化过程中这三种引导方式之间的相互关系。报告称，在合作化过程中产生冒进的主要原因是，一部分干部不懂得或不完全懂得互助合作运动的规律，盲目追求高级形式，存在着不健康的互比工作条件、互不服气的情绪，不批准就自己偷偷于。其次则为宣传农业合作社的优越性时，没有着重讲清楚发展过程与条件，片面鼓吹好处，因而引起一部分积极分子与劳动模范为了争光荣而盲目带头。再次则为扶持过多，群众红眼，有为争扶持而组社29。
第二，在国家权力强势下，改变了地方权威存在的状况和作用方式。
折晓叶等人认为，合作化实际上是外来行政力量进入乡村社会最重要的组织手段。合作化的过程，从政治上看，是中央行政关系在乡村社会渗透、扎根和深化的过程。从土改开始到实行互助合作，虽然有工作组作为外来行政力量从中组织和推动，但相当一部分村民的积极性和热情高涨，在村庄内部对此给予了积极的支持和回应。以后随着合作化进程的加快，村民逐渐失去了热情，而来自外部的推动则越来越强烈。在外部行政力量推动下，合作化范围不断扩大，最终将村庄从组织到人员从生产到日常生活，全部置于行政网络的监督和制约之下。村庄的行政职能，也从税收、治安、执法，扩大到执行生产计划，组织政治运动等，甚至全国性的政治斗争也会沿行政渠道很快进入村庄折晓叶：《村庄的再造：一个“超级村庄”的社会变迁》，中国社会科学出版社1997年版，第252页30。如果从权力构成及其发挥作用的形式来看，问题并不如此简单。外来行政力量进人乡村社会，建立各种经济组织，不只是一个组织性进入的问题，在很大程度上，是有关地方权威的确立并与国家权力建立新的联系的过程。
新中国建立之后，随着经济制度主要是土地制度的改革，中国乡村社会的政治结构发生了较大的变化。形成的基本的政治格局是，“农民居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化，昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫、雇农，一夜间成了农村中的主人，而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却一夜之间变得威风扫地，落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层”31。中农作为团结对象同样享有土地改革的成果，由于其所受的教育和在地方上享有较贫雇农高的威望，他们事实上成为了乡村社会的领导角色。但是，这种阶层性的变化在具体的村庄有不同的表现方式，其中最为突出的就是新的地方权威的产生并不是以整个阶层普遍地位的提高来实现的，“干部”这一具有国家权力象征的新形象是新的地方性权威的“称谓”。岳村及许多村庄的事实都表明，最早的乡村干部的产生来自村庄外的影响。当革命取得成功后，国家在进行土地改革的同时，一些知识分子进驻乡村，按照当时对出身等政治条件的要求，选择培育一些人进行土改，有些人成为了干部，有些甚至进入到了国家的科层体制。我们在分析乡村社会新权威产生时，还发现了另一类现象，这就是，随着合作化运动不同的阶段和形式，所需要的地方权威人物也有了很大的区别。在临时互助组阶段，农业生产好手在各互助组享有了很高的威望，他们的影响力是通过自己的力气和农作技术来体现的。这种简单的组织形式并不需要太多的组织能力，人们关注的也不是是否能说会道或与政府的关系。因此，在临时互助组中，生产能手成为了事实上的权威人土。到了常年互助组，特别是初级合作社和高级合作社，不仅产生了较为复杂的公共权力组织，而且与国家建立稳定和亲密的联系也成为了一种组织的需要。这样，成为地方性权威的各种条件也就发生了变化。那些见多识广，有一定文化水平的人便逐渐成为了乡村社会的核心。他们凭借自己走南闯北培养出的敏锐，能很容易地了解国家的方针，也能迎合需要政绩的“干部”们的心思；而且政府也需要利用他们的见识和水平来实现对农村的有效组织。在这些因素的综合作用下，新的具有国家权力背景的地方权威人士也就自然而然地产生了。
从社会总体意义上来说，合作化是真正意义的社会大变革，而这种“变革与人们的切身利益联系较紧，如土改时期的划分阶级成分、确定每家每户分田分地分房的数量与质量等，所以，经济活动的政治化趋向及客观利益的存在，使得此期的管理机构及领导者较解放前具有高得多的权力与威望”32。但是，这并不意味着村级干部就一定具有了很大的权力和权威，也就是说，村一级管理机构和领导者并不像人们想象中那么重要。因为，这种变革完全是国家主导下进行的，除在国家完整的管理体制还没有建立起来之前的农会时期外，在互助组和初高级社里，国家的行政权力实际上已经不断深人到了乡村社会员基层。这主要表现在如下几个方面：（1）国家法制性权威使国家的代表或代理人，都不敢轻易超越国家有关土地改革等方面的具体规定；尽管也有利用手中权力进行寻租活动的，但一经发现，就会受到严惩。（2）国家通过派遣工作人员进入到最基层的乡村社会，这些一般从县一级下到乡村社会的“国家干部”，对普通村民来说，就是“国家”和“政府”，他们直接进入农民之中，基本上以命令的方式将国家的意图贯彻下去。（3）当时虽然存在着部分村民对抗国家合作化决定的情况，但总的方面，特别是对那些因新政权而获得了土地的广大贫下中农来说，国家的权威还是至高无上的，这就意味着在很多场合尚不需要利用村一级中间层次进人到乡村社会，而以政治动员方式进入乡村社会则更表现为群众的革命性。在这种意义上，各村庄的管理机构及其领导人，只不过是国家政令的执行者，并不具有特别的权力和权威。
特别值得注意的是，正是由于部分农民对合作化运动的反抗和抵制，在很大程度上还削弱了乡村干部的权威。农民对于合作化运动的抵制主要在高级社阶段。高级农业社成立几个月后，由于取消了土地报酬，部分田亩较多或劳动力较少的农户减少了收入，部分农户因耕牛农具折价偏低又未能按约付款，加之粮食减产，征购任务增多，社员口粮紧缺等原因，出现了部分社员要求退社，有的社员到社里要求还钱、配粮，有的到社里牵走耕牛、拿走农具，有的地方出现了揪打干部的现象。在这种压力下，有许多社干部要求辞职，农民离乡外出，部分高级社处于严重涣散状态33。当时的中央领导人在“左”的思想指导下，认为农村出现这些紧张状况是阶级敌人和农村资本主义势力向社会主义进攻，企图搞垮社会主义阵营。1957年8月，五县根据中央青岛会议精神和湖南省委的指示，普遍开展了社会主义教育运动（反资斗争），批判以富裕中农为代表的资本主义倾向，通过运动的方式，批斗了一些干部和社员，许多地方还出现了动手打人，甚至打伤人、打死人的现象34。无论是“干部”被揪打、还是被