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政务。在县以下，清承明制，推行保甲制度。早在顺治元年（1644年）清王朝就谕令：“凡保甲之法，州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来。”16但在相当长的时间内，保甲法并没有认真推行。到康熙四十七年（1708年）重申保甲法。这一年，康熙下诏曰：“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关若干户，四乡村落若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘洁的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应。”17自此以后，保甲制作为基层社会组织形式而通令划一，凡保甲之法，“十户为牌，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长”i。而“居民皆有版籍，南方以者以图，北以里社，皆乡贯也”18。
衡山县清顺治四年（1647年）始入清版图，属湖南省衡永郴桂道衡州府。光绪年间其辖区东至攸县40公里，西至衡阳界22。5公里，南至衡阳界两衡亭25公里，北至湘潭界牌山17。5公里，远大于现在的衡山县境。衡山知县衙门作为清王朝最基层的行政组织，在公署下设吏房、户房、礼房、兵房、承发科、架阁库、铺长司、僧纲司、道纪司和草市、永寿（南岳）巡检司两个派出机构。行政长官称知县，正七品，掌管县政。佐官有县远，正八品，辅助知县掌理县政，主管粮草、赋税。属官和学官有典吏、教谕、训导、分防把总、协防外委各1名；僧纲司、道纪司、草市巡检司、永寿巡检司各司吏1名；吏、户、礼、兵房和承发科分别设司吏、典吏各1名；架阁库设典吏1名；铺长司设司吏1名；驿丞、阴阳学训术、医学训科各1名。此外，还有门子、皂隶、仵作、马快、库子、禁卒、马夫、斋夫、轿夫、扇夫、伞夫等历名。这些机构和人员设置，各代基本上没有变化。湘乡、湘潭、长沙、醴陵四县的县政设置与衡山大体相同，只是湘乡还设有驻防把总（正七品）。
衡山县的基层机构定制康熙四十三年（1704年）。这一年，知县李长祚将衡山县原6乡16都（里）1坊改编成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潜、既、道、云、土、梦、作、又等17个字，下共设437个区。每个字号设团总1人，每区设保正1人，“大多由乡绅兼任”19。光绪十二年（1886年）县内推行保甲法，要求每10户立一牌头，10牌立一甲头，10甲头立一保长，户给牌招，书其姓名、丁口。出则注其所往，入则稽其所来，不报者论罪20。岳村一带在明时属于“一都”管辖，清代定制时“一都”改为“朝字”。从当时的政区图可以看出，“朝字”管辖的地方包括了现在的白果镇、江东乡、松柏桥乡等地，大体上与民间称之为“岳北”的区域相同21。“朝字”共设了34区。岳村之地大约属于第十二区。这时的一个“区”要比现在的“乡”小比“村”又大一点。五县中的其他县也同衡山一样，在县以下建立了保甲制度，只是在定制的时间、区划设置和名称上多有不同。湘潭县在清初实行都甲制，县下划为21都，都设都总，主管行政，都团总，管军事、治安；都下设甲，甲设团正，主管行政，团总管军事和治安；甲下分境（后改为牌），全县共计607境，境有境长。在光绪十二年（1886年）推行保甲法，都下设10保，保有保正；保下设甲，甲有甲长22。醴陵县在康熙二十一年（1682年）设东南西北4乡，乡下设30都，都下设108境。1782年该县推行保甲法，咸丰年间，保甲制渐废，光绪十二年（1886年），恢复保甲制23。湘乡在康熙三十五年（1696年）将全县划成12个乡，乡以下划分为44个都和3个坊，都以下分区，区以下分牌24。长沙县在道光二十四年（1844年）设10都、4坊、1厢，坊厢下设甲25。
从上表可以看出，清代县以下的设置并不统一，各地的名称和层级也不相同。这说明，在清代，知县对于县以下的区划设置有较大的自主权。因此，在许多地方志中，常有“某县令设置地方”的记载。尽管各县在县以下体制的名称和设置上区别较大，各地在近年编修县志时，却都将此时县以下的行政设置称之为“自治单位”26。
对此，我曾走访了有关专家和学者27，他们的解释主要有两点：其一，清代以来的地方志都这样称谓；其二，按照民国著名学者闻钧天的解释，所谓地方自治就是“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定，本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”28。也就是说，清代县以下的基层机构是一种以“地方之人”“按地方公共之意”“治地方公共之事务”的制度体制。其特征为：
第一，清代保甲制明文规定，保甲组织的执事人员须是本地域内的居民。
清代对保甲组织执事人员的资格标准和选任办法均有明确规定。乾隆二十二年《户部则例》通令，保甲长由“士民公举诚实、识字及有身家者，报官点充”。清《刑部条例》规定，保正甲长牌头选正直老练之人任之，若豪横之徒，藉不正名义贪利者，当该长官，严为取缔，并饬其退职从严处罚。也就是说，保正甲长牌头，向例由各地域范围内之居民，“公举”本地德才识兼备及家道富有者，呈地方官任之。事实上，清代的保正甲长牌头及更高一级的“团总”均为地人士充任。从衡山县政资料和岳北地区各族谱反映的情况来看，此类规定，在当时执行得还是比较严格的，各地方人土是绝不许可外人担任本地保甲组织的执事。如在岳北地区属于大姓的《赵氏宗谱》就记载了大量的本族人士如何担任本地保甲组织执事而如何造福乡里的事迹。其中“族人”因公正无私，受其他地方乡民敬仰，为到他乡主事，只得按“朝廷规制”迁居他乡。可见，要成为清代保甲组织的执事，就必须首先成为本地“士民”。由于在清代某些时期内，保甲制中的执事之职应该是让百姓敬仰的事情，是对一个人身份和地位的社会承认，有些乡民为了能在他乡得到此职务，不得不移居他乡，另立宗支。
当然，也有学者寻找到与此相反的证据。由于，保长要同时侍奉两个上司：上级政府和地方绅士，而上级政府的县官又只能委托一批差人做其代理，这些差人地位不高，也没有什么实权，他们到乡下办理公事时（主要是刑事、田产纠纷、租粮），先找保长，由保长加以款待，保长视事轻重，决定是否和如何向当地管事的绅士汇报请示。面对着政府权力所代表的统治者利益，绅权是代表地方利益的，两者常易形成对立的局面29。这样，使保长这一职务并非成为了令人争当的角色。云南呈贡安村观音寺嘉庆七年的石刻碑记就证明了这一点。碑文曰：“古者保长之设，所以卫民而非以病民，后世公务日繁，差……渐冗，躬肩厥任者，每有遗大投难之患……每遇替任之年，或防患而贿赂求免，或畏难而逃避他乡。愁苦之状，莫可胜言！因而互相酌议，约为善处，本寺中无论士庶，每月公捐钱文……将所获钱银，制买田亩，收积租息，帮贴保正，以供差之需。”30可以肯定地说，这种情况是存在的。只是从我们对清代中后期湖南部分农耕经济较为发达地区进行考察得到的资料来看，此类情况还比较少见。
第二，地方之意通过公举执事人员和乡老议事来体现。
中国封建官僚政治，官员一般都是由朝廷任命，他们的升降都操纵在皇帝或其上级手中。而乡里组织的领袖都“直接从乡里百姓中选任，按职责分类规定选任标准”31。清《户部则例》规定、牌长、甲长和保正“限年更代，以均劳逸”32。其中，牌长甲长三年更代，保长一年更代，其产生的方式是选举和推荐后，须报县级政府备案。
但对如何选举和推荐，初无定则，因时因地，多有异同，“然大率皆以待之优礼，使贤能之士，乐于自进，以勤厥职”。“保长以保甲编制之当任者，先选保长，保正及甲长，挨保甲编成后选任之。保长选任之法，先出告示，示保长辖统保正，有稽查资盗贼逃人奸宄职掌，并持以破格优异之殊礼，免除各种杂役。先依各乡约总地及庄镇长，合词公举能适任者，每乡举正副二人为侯辅者报县，县官详审其推荐书，召之县堂，此见于公庭，免其下跪叩头，礼观其容仪，审其应对，择二人中之最堪胜任者，于某月某日，行公任式，于一人备候补。”33当然，公举的权力属于每户，而不是属于每个村民。而“报官点充”则须：由当地的士绅和乡贤共具“保结状”；本人具“认充状”，自述年岁、原籍、家室及生理；由厅置差役检验真伪上报；传被举人赴署当面验看答对；答对无误，即准认充，发给执照和印章。
第三，保甲制的管理的区域具有地域性，但职责却又具有一定的政务性质。
保甲制度的管理职能是“什伍其民，条分缕析，令皆归于约会长，凡讼狱、师徒、户口、田数、摇役，一皆缘此而起”34。具体来说，可以分为维护社会治安和催办钱粮赋税两个方面。
维护社会治安，不仅是维护国家统治秩序的性质，而且体现了一定社区公共需要。由于岳北地区地处四县交界的要冲，又在衡山南岳的背面，保甲长的治安责任尤为突出。各代保甲均以维护地方统治秩序、严密防范和镇压民众反抗即“弭盗安民”为首要。具体的做法有：（1）稽查和纠禁。岳北等村由牌长负责掌管本牌十户的户口稽查工作，每天黄昏时，牌长要手持户口簿向各户查问当天有没有人犯有过失。若发现有男子夜出不归都要逐家查明确实，登记备查，并要报知甲长。若发生人口变化，如系婚嫁生故，迁徙改业等正常变动，由牌长报知甲长，经保长核实后可禀换门牌，改注册籍。岳北范围内的客店，均先得由牌长查明登记，登记内容包括马匹、军用器械和货物等。来往人员由牌长先进行盘查，发现形迹可疑的人。应即报甲长，甲长上报保长，保长认为如有需要，应将其捉拿并飞报官府。“凡甲内有盗贼邪教、赌博赌具、窝逃奸拐、私铸私销、私盐西曲、贩运硝磺并私立名色、敛钱集会等事，及面生可疑，形迹诡秘之徒，责令专司查报。”35牌内十家须共具互保甘结，确保不“容留匪人及违禁诸事”。如有犯者，立即举报，否则一家事发，“什伍连坐”。（2）巡夜和堵御。每甲均要由甲长和各牌长领队巡更伏路。岳北一般每日均由一牌长领队，各牌轮换进行。发现违犯法令，擅离职守偷闲误事的人，允许立即严察禀究。夜晚更定之后，禁止任何人夜行，如遇急事，须经甲长验明后发给夜行牌，才准许放行，而且，回来时应立即将夜行牌缴回。倘有人捏造事实索取夜行牌，第二天要指名禀报保长，进行查办。甲长若有隐瞒要一同受罚。本村如有警事发生，甲长应立即率领壮丁堵御。邻近村庄发生管事时，无论是否同属一保，甲长也应该率领壮丁前往支援，倘有迟延误事的，与不到的同罪。
催办钱粮赋税，则完全是国家（王朝）强加于社区组织的职能了。清代征收赋税，强调自封投柜和官收官解的原则，但乡里组织仍负有协征的义务和追索滞纳者的权责。“保甲长为完成催粮催税的任务，经常需要与图差、里书人等相互配合。所谓图差，即县衙门分派到各个乡村的差役，专管某一区域钱粮上纳之事；所谓里书，则是旧日里甲遗留下来的专管钱粮图册书算之人。”36但也有学者指出，在清代保甲制只负责社会治安，催办钱粮赋税是由里甲制度负责的。因为，顺治三年（1646年），诏令各州县每三年编审户口一次，并且按照旧例编造黄册，以邻近的110户为一里，推举其中丁粮多的10户为里长户，轮流担任里长（地保或地甲），其目的是调查户口催办钱粮，按调查户口之事，重在编户口册呈报官厅。顺治十七年以后，使民各治其乡主执役于官，按里社制用民之目的，范围较大，故无论何事皆不外使民供事于官37。也就是说，清朝实行的这种里甲制度，是和保甲制度并用、互为表里的。它们的区别在于，在法律地位和目的上，保甲制属于清朝刑事部分，以人丁为主，目的在于查明人口流动情况。以便监视和控制，承担治安、稽察的警防任务；而里甲制度属于户律部分，以户为主，目的是查清每户的田粮、丁粮，称编审册，以便于征收赋税，承担征收赋�