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攻缅甸、恢复滇缅公路问题持消极态度，二人谈得并不愉快。蒋介石在日记中写道：
“丘吉尔为英国式之政治家，实不失为盎格鲁萨克逊之典型人物。虽其思想与精神
气魄不能与罗斯福总统同日而语，而其深谋远虑，老成持重，则现代政治家中实所
罕见。”同时感慨道：“开罗会议之经验，英国决不肯牺牲丝毫之利益以济他人。
彼对于美国之主张亦决不肯迁就……其与中国存亡生死，则更不值一顾矣。”其后
丘吉尔曾对罗斯福说：“不通过战争就休想从英国手中夺回任何东西。”他指的是
新加坡和香港。结果，香港问题就这样拖下来了，直到1997年中华人民共和国对其
恢复行使主权。
11月26日，一群外国将军，包括蒙巴顿、史迪威、阿诺德、萨默维尔、惠勒、
斯特拉特迈耶和陈纳德，都来拜访蒋介石，一个个戎装笔挺，威武潇洒，彼此相谈
甚欢。而罗斯福、丘吉尔和欧洲战区的代表，已经前往德黑兰，与斯大林会晤去了。
德黑兰会议上的两件事使得开罗会议最后会取得什么结果变得明朗化了。这两
件事是：一、斯大林表示，在战胜德国之后，苏联将增兵西伯利亚，协同打击日军；
二、英、美同意，在法国西部和南部登陆，开辟第二战场。
12月1日，由英国、中国和美国签署的开罗宣言公开发表。
不料刚过两天，日军第十一军攻陷了常德城。罗斯福大吃一惊。12月6日，他在
开罗召见了时任中缅战区参谋长的史迪威中将。
罗斯福问：“你看蒋介石能够支持多久？”
史迪威答：“如果日军仍像这次和上次鄂西那样全力攻击，则蒋政权可能垮台。”
罗斯福：“如此，我们就得寻找别人或别的派别继续与我们合作了。”
正是由于国际的压力，迫使蒋介石对国内问题进一步采取缓和态度。
1944年初，蒋介石授意国民党驻延安的联络参谋郭仲容向中共放出和谈的气球。
毛泽东的判断是：“观察今年大势，国共有协调之必要与可能，而协调之时机，当
在下半年或明年上半年。但今年上半年我们应该做些工作。”于是，中共中央决定，
停止公开批评国民党，积极参加蒋介石许诺的宪政运动，争取和广大民主人士一起
推动蒋介石转变政策。
2月17日，毛泽东再次约见郭仲容，告诉他中共中央决定派林伯渠赴重庆谈判，
行期在3月12日以后。
3月5日，中共中央召开政治局会议，讨论宪政运动问题。12日，周恩来在延安
各界纪念孙中山逝世十九周年大会上，作了《关于宪政与团结问题》的演讲。指出：
国民党及其政府如果要实施宪政，就必须真正拿革命三民主义做基础，必须首先实
行保障人民自由、开放党禁和地方自治这三个最重要的先决条件。如果真愿用政治
方式合理解决国共关系，就应该做到：一、承认中共在全国的合法地位；二、承认
边区及各抗日根据地为其地方政府；三、承认八路军、新四军及一切敌后武装为其
所管辖、接济的部队；四、恢复新四军番号；五、撤销对陕首宁边区及各抗日根据
地的封锁和包围。周恩来说：“我们很愿意国共关系能够恢复到孙中山先生在世之
日的那样密切的合作，但只有做到了上述各点，国共团结了，才具备实施宪政的先
决条件。”
蒋介石也在思考对策。鉴于以往在宣传上的被动吃亏，3月15日蒋介石发布注重
宣传性的训示，要求各负责人每次与中共代表谈话时记下详细情况，逐日公开发表。
并强调了对国际宣传的重要性，“要说明中共之国际性，使欧美人士明了其阴险可
怕，实不同于欧美各国之共产党；指出中共系百分之百的实行共产主义，其所谓奉
行三民主义者，纯系挂羊头卖狗肉之伪装；切实说明中共军队完全为乌合之众，实
不堪一击，其到处招兵买马，添购枪炮，无非欲借数量之扩充，以补质量之低劣。”
4月12日，国民党方面确定了经过反复修改的《中共问题政治解决办法草案》。
此案的方针是强调国家军令政令的统一。军队问题，仍只同意十八集团军增编一个
军，但却要求中共取消编制外所有部队，并要求使用中央教育纲领进行教育；陕甘
宁边区问题，仍要求改为陕北行政区，但却强调其行政机构陕北行政公署归陕西省
府领导，区公署主任由中央委派，各县长的任免照各省通例。此案最引人注目处是
要求中共“均能确实遵办以上诸项后，政府可准予中共之合法地位”。
此案之强硬，在国民党历次所提谈判方案中大概首屈一指。这也不奇怪，因为
蒋介石本没打算重开谈判，只是因为美国人插手了，才不得不作个样子。他的高级
幕僚们在秘密的对策要点中这样说：“奸伪野心在逐步取得政权，欲使其放弃既拥
有之武装及侵占割据之地盘，真正服从军令政令，势不可能。如此林之来此，可视
为夺取政权过程中的一种步骤……以对等谈判之态度与中央高谈合作，以其惯用之
猛烈的宣传，陷中央于失败的境地。”既然对中共这样估计，当然不打算与其谈出
什么结果，条件自然提出越苛刻越好。
4月15日，中共中央书记处讨论在即将进行的谈判中应采取什么方针。周恩来说：
“国民党现在对我们主要采取政治斗争，宣布我们破坏抗战等所谓十大罪状。我们
的方针，照毛主席估计的。目前还是求和缓。”
毛泽东接着说：“对！总的态度不卑不亢，表示我们要求和缓，要求抗战到底，
团结到底，不表现盛气凌人的态度。我们要求和他们一同抗日，使他们不觉得我们
在威胁他们。”毛泽东提出：“对中间派主要宣传民主，争取他们的同情。对英美
主要宣传抗战，要求英美派人常驻陕甘宁边区。”
4月29日，林伯渠同王若飞、伍云甫一起离开延安，5月2日到达西安。同日，国
民党代表张治中、王世杰一起到达。4日，双方进行了初步会谈，但没涉及任何实质
性问题。6日，张治中拿出了去年他亲笔记下的周恩来、林彪所提的条件说：“贵方
对此案有什么意见？”
林伯渠说；“我们的意见，恩来公开发表的《关于宪政与团结问题》的讲话已
说得很清楚，所提5条可作为谈判的基础。”
王世杰说：“不行不行，周恩来讲的5条太抽象，怎么能作为解决问题的条件呢
？”
张治中说：“是啊，恩来讲话中，提恢复新四军番号，说共产党抗击百分之五
十八的敌人，不仅仅刺激蒋委员长，前方将士也不这么看。这种宣传文字显然不能
用作讨论的基础。”接着，他又提出要共产党遵守1937年所提4项诺言问题。
林伯渠说：“我党对自己的诺言，早已完全实现了，而且至今信守未渝。对此，
恩来的谈话已经讲清楚了。第一条，为实现三民主义而奋斗。恐怕现在全中国，还
没有另外一个地方像我们各抗日根据地为三民主义这样真正努力的。第二条，取消
暴动政策与赤化运动。七年来我们对此坚守不移，任何人找不出我们做的有丝毫不
合这一条的地方。可是有些人却在那里天天想推翻共产党，实行反共运动，实行没
收农民土地的政策，难道这也算是要求共产党实行自己的诺言吗？第三条，取消苏
维埃政府，实行民权政治，以期全国政权之统一。现在我们各抗日根据地所实行的，
就是民权政治，全国政权只有建立在这样基础上的统一，才是真正的统一。可是对
边区却至今不予承认，难道国民党允许承认边区的诺言，便可以不实践了吗？第四
条，取消红军，改编为国民革命军。这一条也是行之已久，并且成就卓著，八路军、
新四军的英勇抗战，就是铁证。”
林伯渠喝一口水，继续说道：“政治解决的内容应该是双方的与公平合理的。
我们愿意坚守4项诺言，贵党也应接受我们提出的5条意见。国共两党果能本此基点，
推诚相见，公平合理地解决各种问题，则不仅在蒋主席领导下，合作抗日的最后结
果，必然达到驱逐日寇之目的，即革命的三民主义新中国，也可以在蒋主席领导下，
达到合作建设之目的。”
张治中显然听得不耐烦了，说：“我看咱们还是一个一个问题解决吧。是否先
谈军事？”
林伯渠表示同意。
张治中主张中共军队扩编为三军八师，林伯渠提六军十八师。双方要求相距甚
远，又都坚持己见，争论不下，只好作罢。
以后又进行了三次谈判，关于军队数额仍是争论的焦点。几经讨价还价后，张
治中作了适当让步，提出以四军十二师为限。林伯渠不好再争，与王若飞商量后，
同意以此作为最低条件向中共中央请示后再作回答。除军事问题外，两党代表还就
作战区域、人事、经济、边区等问题原则上交换了意见。
5月9日，国民党代表将双方在西安4次谈判的情况进行了整理，形成书面意见，
送给林伯渠、王若飞。林、王审阅后，在一些地方作了修改，并于11日签字认可，
同意以此为基础作进一步的谈判，表示要上报中共中央，待中央作出决定后再与国
民党谈判。
此时，国内外形势又发生了变化。
1944年初，日军为挽回整个战场的颓势，确定了以打通中国大陆交通线为目标
的“一号作战”方案。为完成这一任务，东条英机于；月里完成了独裁统治的一切
必须的准备，并立即扩军32个师团，实行全民皆兵。
蒋介石万万没有料到日军的“一号作战”竟置他于前所未有的困境。4月中旬，
日军沿平汉路向河南发动大规模军事行动，相继攻陷中牟、郑州、新郑、许昌。接
着，又从湖北沿粤汉路南下湖南，再沿湘桂路折向广西，前锋直达贵州独山。在日
军进攻面前，国民党战场上出现了骇人听闻的大溃退。短短8个月内。相继丢失20万
平方公里的富饶国土，6000多万中国同胞沦于日军的铁蹄之下。作为大后方政治中
心的重庆，陷入一片惊慌之中。在战时，人们最关心的焦点莫过于军事。如果其他
问题还可以勉强忍受的话，那么在这方面出现不应有的严重挫折就使人普遍感到难
以忍受了。谁都看得出来，这场大溃退其实是国民党当局在政治、经济、军事各方
面的严重问题的集中大暴露。民怨空前沸腾，舆论空前激昂，国民党统治区的民主
运动冲破皖南事变以后相当长时间内的沉寂状态，以前所未有的巨大规模蓬勃兴起。
人们对国民党政府已经丧失信任，要求实行根本性的变革。国民党的腐败无能和抗
战不力，也引起英美等国驻华官员和舆论的强烈关注与不满。
毛泽东在林伯渠离开延安前，尚未料到中原局势会急转直下。这样的形势，显
然有利于共产党而不利于国民党。毛泽东认为，蒋系军队缺乏战力，是因为没有民
主政治，又执行反共政策，国共之争的结果在于未来，将来执牛耳者必是最有力量
者。因此，他随即确定了“发展自己，不受限制”的新方针。对国共谈判，他认为
已没有必要以让步求安定，西安转来的书面意见中国民党将条件压得太低了，必须
立即提出更高的条件，在国民党焦头烂额之际，迫使其让步，解决几个根本问题。
5月15日，毛泽东致电林伯渠，告知明日由电台将《中国共产党中央委员会向中
国国民党中央委员会提出关于解决目前若干急切问题的意见》拍发给他，要他以公
函形式将这个意见书交给王世杰和张治中，以此作为谈判的具体内容。
这份意见书是毛泽东起草的。意见书首先说明：“为克服目前困难局面，击退
日寇进攻，并认真准备反攻，中共方面认为唯有实行民主与增强团结一途。为此目
的，中共希望政府方面解决若干急切的问题。这些问题，有关于全国政治方面者，
有关于两党悬案方面者。”
关于全国政治的有3条：一、请政府实行民主政治与言论、出版、集会、结社及
人身之自由；二、请政府开放党禁，承认中共及各爱国党派的合法地位，释放爱国
政治犯；三、请政府允许实行名副其实的人民地方自治。
关于两党悬案的有17条，主要是：允许中共军队编为十六个军四十七个师，每
师一万人，目前至少给予五个军十六个师的番号；承认陕甘宁边区及华北、华中、
华