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他一切施政方针之策源机关”③。统率办事处（1914 年5 月12 日设立），由参谋、陆军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定，陆、海、参三总长每日轮流值班，开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项，各部须奉召令才能列席会议。这样，总统府军事处取消了，陆、海、参三部职权移到了统率办事处，① 《中国年鉴》第1 回，商务印书馆1924 年版，第351 页。
② 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915 年增补再版。① 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915 年增补再版。② 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1980 年版，第200 页。③ 杨幼炯：《近代中国立法史》，第265 页。
三部总长退为办事员之一，统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
此外，还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史，秘书长改为内史长。
由此可见，改革总统府官制的目的，在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府，恢复清朝机构名称、官名和制度，为袁世凯做皇帝作准备。
3。行政各部。
袁世凯政府改变总统府官制的同时，对行政各部也进行更改。1914 年7月10 日，正式公布更改的外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
与此同时，各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令，管理本身事务，监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务，有监督指示之责；（3）各部主管事务，对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中，部的职权，以前定为总长所有，现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示，改为凡事都要“承大总统之命”，“呈请大总统核夺”，大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务，使部丧失独立的地位，总长成为执行总统职务的代表。同时，还规定外交、内务、财政、陆军、交通等五个重要部的总长，每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为首脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此，各部办理一切重要事情，又要经国务卿核准，才能发生效力，从而表明各部再不是内阁制时期的主干，而降为附属机构了。
4。参政院。
《中华民国约法》规定，袁世凯政府立法机构为立法院，同时设立备总统咨询的参政院。1914 年5 月24 日、12 月27 日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具，所以他不愿采取代议制，因而立法院始终未成立。
参政院于1914 年6 月20 日成立。按规定它是“应大总统之咨询”，“审议重要政务”，实际上远远超出“咨询”的范围，具有若干重要特权。即：解释约法，决定行政机关与司法机关权限争议，起草宪法，对于总统若干行动的同意等。29 日，下令代行立法院职权，成为袁世凯实际上的御用立法机关。
参政院由袁世凯任命参政70 人组成，大半由政治会议成员转任，约法会议议员占大多数，其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子，并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长，进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12 月前后半年多时间，最主要活动是1914 年12 月28日为袁世凯修改总统选举法，使其由正式总统变为终身总统、世袭总统，进而将总统转化为皇帝。所以，参政院又是为袁筹备帝制的机关。
（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后，又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制，改中华民国为中华帝国，改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前，为使国家制度适应帝制的内容，袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例》，恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”，公文收发处改为“奏事处”，公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣，等等。1915 年12 月13 日，成立大典筹备处，加强军警执法处职权，宣布1916 年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候，全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆发，继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙，在1916 年2 月23 日急忙宣布延缓帝制实行，接着又被迫宣布取消帝制，4月22 日，宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5 月8 日，下令取消政事堂，改称国务院，妄图挽救统治危机。但是，在众叛亲离、万人唾骂下，袁世凯于6 月6 日忧愤死去，结束了他的反动统治。
袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后，北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为首的皖系，以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为首的直系，以张作霖为首的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从1916 年6 月至1919 年五四运动爆发，北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握，以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握，直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的1917 年，中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、不同体制的政府。一个是北方的北洋政府，一个是南方的护法政府，彼此对峙着。
（一）北洋政府袁世凯死后，仍然由北洋军阀控制着北京政权。
1916 年6 月7 日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》、1912 年的官制和国会，撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构，实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8 月1 日，旧国会复会，补选冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后，他积极扩张皖系势力，与黎元洪和直系发生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪，下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”，与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义，于1917 年5 月7日率辫子军3000 余人北上。他到天津后，通电逼黎元洪于6 月13 日下令解散国会，到北京后又挤走了黎元洪。7 月1 日，张勋扶植溥仪恢复帝制，导演了一幕为期12 天的复辟丑剧。复辟失败后，冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功，是再造“民国”的“勋臣”，复任国务总理，组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散，召集一个由各省军阀指派的临时参议院，修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法，排除国会和《中华民国临时约法》，加强独裁统治。1918 年3 月，由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客，组成“安福俱乐部”，操纵选举，制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会，将冯国璋排挤出中央政府，选出老官僚徐世昌为总统，造成以皖系段为首的统一天下。直到1920 年直皖战争皖系失败后，北洋中央政权才由皖系转入直系手里。
从1916 年到1920 年7 月这段时间里，北洋政府总统、总理不断发生改换，但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化，沿袭1916 年4 月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制，实质上是以共和责任内阁之名，行封建军阀专制之实，中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府1917 年张勋复辟失败后，段祺瑞重新掌握北洋中央实权，拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会，一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山，于7 月7 日率领海军南下，联合西南各派势力，揭起“护法”的旗帜。
孙中山到达广州后，于8 月25 日召集南下议员开国会非常会议，决定成立军政府，进行护法斗争。
军政府采元帅制，设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前，大元帅为国家行政元首，对外代表“中华民国”，元帅协助大元帅筹商政务。下设外交、内政、财政、陆军、海军、交通六部及都督若干人。各部总长由国会非常会议选举，提请大元帅任命。在总长缺位尚未选出前，由大元帅先任命署理。都督赞助军政府工作，由宣布与段政府断绝关系的都督充任。
9 月1 日，国会非常会议选举孙中山为大元帅。2 日，选举陆荣廷、唐继尧为元帅。同时，选出各部总长。10 日，孙中山就职，宣布中华民国军政府成立。从此形成南北对峙局面，标志着“护法”斗争的开始。但是，军政府的实权为桂系军阀陆荣廷、陈炳焜所操纵。不久，西南军阀在英、美帝国主义拉拢下，与北方直系军阀相勾结。当直系头目冯国璋提出和议主张时，他们便通电响应、酝酿改组军政府，排挤孙中山。
1918 年5 月，孙中山被迫辞去大元帅职务。操纵非常国会的政学系，为了讨好西南军阀，通过修改军政府大纲，废除元帅制，改为总裁会议制，增设政务院、军事委员会、参谋部，取消都督若干人设置。政务院下设参事会，各部改隶政务院。军政府行政权归总裁会议，政务院襄助执行。5 月20 日，选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林保怿等为总裁，岑春煊为主席总裁。
改组后的军政府，表面看来，好像一切方针、政策、人事任免等重大问题，都要经过总裁会议共同讨论决定，但实权完全操纵在桂系军阀手中。5月25 日，孙中山愤离广州去上海，在辞大元帅通电中表明对军阀的认识，说：“顾吾国之大患，莫大于武人之争雄，南和北如一丘之貉。虽号称护法之名，亦莫肯俯首于法律及民意之下。”①孙中山领导的资产阶级民主革命陷入了绝望的境地。
北洋政府地方机关北洋政府建立的地方机关，十分纷杂，变易频繁，大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
（一）地方立法机关1。省议会。
1912 年3 月北洋政府成立后，陆续颁布《省议会议员选举法》（1912年9 月4 日）、《各省第一届省议会议员名额表》（1912 年9 月25 日）、《省议会议员选举施行细则》、《省议会议员复选区表》（1912 年10 月2① 邹鲁编：《中国国民党史稿》第3 册，商务印书馆1944 年增订版，第1085 页。日）、《省议会暂行法》（1913 年4 月2 日）等法规，各省开始成立省议会。按规定，各省议会组成人数，最多的直隶为184 名，最少的吉林、黑龙江、新疆为40 名。议员的产生，采间接选举制，分初选和复选，初选一般以县为单位，复选由若干初选区组成。但复选区由于各省情况不同，因而数目也不一样，多的如云南22 区，少的如吉林7 区，一般均在10 至20 区之间①。议员任期3 年，连选连任。其职权主要是：议决权，建议权，监督权。
但是，“二次革命”后，袁世凯非法解散国会的同时，认为省议会不宜于统一国家，于1914 年2 月26 日下令一律解散。袁世凯死后，省议会与国会一样奉命恢复，但在军阀割据的形势下，并未完全恢复，即使恢复也未起到立法机关的作用，反而成了军阀们实施暴政的点缀品。
2。县议事会。
北洋政府县议事会系沿袭清末并略加改变而成立的立法机关或民意机关。它由县所属城镇乡选出议员组成，其人数根据各县人口多寡而定，最多60 人，最少20 人。议员任期与省议员相同。但“会议的召集、开会、闭会、延会等，均由县知事决定，也有规定由议长召集的（如江苏），但须预先通知县知事”②。它所作出的决议，县知事不仅可以提交复议，而且可以撤销。因此，县议事会的职权十分有限，“几乎在县知事的控制下”运作③。
随着袁世凯统治的加强，民意机关成为他独裁的累赘。1914 年2 月3 日，他以“自治机关，由多数暴民专制，动称民权，不知国法”等罪名④，下令停办各级地方自治，解散县议事会。袁世凯死后，各省陆续有所恢复，但大都成了地方军阀粉饰“民主”的装饰品。
（二）地方行政机关北洋政府成立后，鉴于地方行