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从政治会议到约法会议1913 年10 月6 日，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统后，进而向国会提出《增修约法案》。遭到国会拒绝后，他就大肆攻击国会继续存在使“政权无由集中”，“不宜统一国家”，“议会政治之万不宜于今日之中国”①。① 刘知仁：《中国立宪史》上册，第248 页。
② 《黎副总统书牍汇编》卷4，第26—27 页。
① 白蕉：《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋编：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985 年版，第93、94 页。
1914 年1 月10 日下令解散国会，以“中央政治会议”代替。
中央政治会议初名“行政会议”。它起因于1913 年9 月进步党人熊希龄组阁后，同梁启超等人计划向国会提出大政方针。其方针的重点是省制改革计划，“意在废省，以固中央，谋国家的统一”①。但袁世凯的统一方法与熊希龄等人完全不同，不过他将计就计，说这个问题很大，须要召集一个中央与地方长官代表会议来决定，想借此与国会对抗。在熊的同意下，11 月26日发布召集令，规定会议由各省、内阁各部以大总统指定76 人组成。12 月12 日任命李经羲为议长，14 日任命朱家宝为副议长，15 日参加会议人员先到居仁堂“觐见”袁世凯“聆训”，下午集中在北海团城承先殿举行会议。由于发布召集令的时候，正是袁世凯下令解散国民党、取消国民党议员资格，使国会无形瓦解的时候，因而将行政会议改为“政治会议”。政治会议一经成立，就秉承袁世凯意旨，除通过解散国会、省议会和各省自治会决议外，最主要的是作出召集“约法会议”的决议。袁世凯原本想利用政治会议作为修改约法的工具，但政治会议的人员觉得本身来历不明，难以承担。于是向袁世凯献策说：“宜于现在咨询机关及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法。”袁世凯对于这一献策，并不满意，又责成政治会议明确具体的答复。1914 年1 月14 日，政治会议答复这个造法机关名为“约法会议”，其职权专门讨论总统交议的增修约法案。26 日，公布《约法会议组织条例》。
按照《约法会议组织条例》规定，约法会议的议员由“选举产生”，名额为60 人，其中京师4 人，各省24（每省2 人）人，蒙、藏、青海联合选出8 人，全国商会联合会4 人。同时对选举与被选举人资格作了严格规定，以对袁世凯百呼百诺为条件。名义上“选举”产生，实际上是袁世凯变相地指定。这样组成的会议如同政治会议一样，是由官僚、地主、买办、军阀、封建王公所组成。
约法会议是政治会议的化身，袁世凯御用的造法机关，以孙毓筠、施愚为正副议长，1914 年3 月8 日在北京北海团城宣告成立。
约法会议成立后，积极为巩固袁世凯独裁统治制造“新约法”。
《中华民国约法》的颁布与袁世凯的皇帝梦约法会议成立后，3 月20 日，袁世凯正式向约法会议提出增修约法案。
其增修大纲是：（1）外交大权归总统，宣战、媾和和缔结条约，无须参议院同意。（2）总统制定官制，任用国务员、驻外大使、公使，无需参议院同意。（3）采取总统制。（4）宪法应由国会以外之国民会议制定，宪法起草权属于总统及参议院，宪法公布权归于总统。（5）公民权的被夺与恢复，总统自由行之。（6）总统有紧急命令和紧急处分财产之权。约法会议议员们按照袁世凯所拟的大纲内容，确定以“力谋国权之统一”，“以总揽统治权属于国家元首，以重大总统之权”为立新法的主旨①。经过40 多天的起草和讨论，炮制一部“字字皆袁氏手定”的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》，或称《袁氏约法》。1914 年5 月1 日，正式宣布废除《中华① 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965 年7 月版，第194 页。① 梁启超：《饮冰室合集·文集》第34 册，第15 页。
民国临时约法》，公布《中华民国约法》。
《中华民国约法》共10 章68 条。①它的最大特点是采取总统个人独裁制。其基本内容是：（1）大总统“为国家元首，总揽统治权”；“为陆海军大元帅，统率全国陆海军”；“代表中华民国”，“对国民全体负责”。（2）大总统制定官制官规，任免文武职官，宣告开战媾和、缔结条约、戒严、大赦、特赦、减刑、复权，不受限制。（3）改内阁制为总统制，以大总统为行政首脑，直接领导各部，“置国务卿一人赞襄之”。（4）改国会两院制为一院制，设立法院，作为立法院机关，但立法院除缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权外，无同意权，大总统则有“召集立法院，宣告开会、停会、闭会之权”。（5）设立由大总统任命参政组成的参政院，以“应大总统之咨询，审议重要政务”，立法院未成立前（始终未成立），“以参政院代行其职权”，大总统经参政院同意可以“解散立法院”，“发布与法律有同等效力之教令”等。（6）规定“司法，以大总统任命之法官，组织法院行之”。（7）正式宪法应由国会以外的国民会议制定，总统颁布；正式宪法起草应归大总统与参政院。（8）公民权利的被夺，由大总统自由行之。（9）大总统有紧急命令和财政紧急处分权。上述基本内容清楚地表明，这是一部盗用资产阶级宪法中总统制形式，使袁世凯的独裁统治披上一件“合法”的外衣，成为名副其实的独裁总统，是部非骡非马的独裁法。
“新约法”的颁布，表明辛亥革命后仅存的资产阶级民主宪政形式彻底地被袁世凯破坏了。正如美国一位学者评论说：“由于这个约法，总统成为权力之源泉，事实上无异是独裁者，一个间接选举的、单院式的、每年仅仅举行四个月会议的立法机构，只具有些有名无实的权力，国务员由总统任命，对总统负责。总统的任期现在由五年延长十年，可以无限连任。袁世凯现在已成为独裁者，回到君主政体显然只是迟早更换一下名义的问题而已。”①“新约法”颁布后，1914 年5 月24 日、12 月27 日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》，立法院成立前，由参政院代行其职权。6 月20日，参政院正式成立。与此同时，改组政府，使袁世凯成为事实上的独裁总统。但他感到还不够尊荣，还想登上皇帝宝座，指使梁士诒向参政院提出修改总统选举法。8 月18 日参政院进行修改，12 月28 日约法会议通过。29 日，袁世凯予以公布。按照修改后的《总统选举法》，袁世凯成了终身总统、世袭总统。他还指使杨度、孙毓筠等所谓“六君子”组织“筹安会”，进行复辟帝制活动。袁世凯的宪法顾问美国人古德诺也发表《共和与君主论》，为他复辟帝制进行鼓吹。1915 年8 月14 日，杨度、孙毓筠等人联名电请各省军政长官和公法团体派代表进京共同讨论国体问题。28 日，各省代表投票表决一致赞同君主立宪，并发表宣言，声称：“立国之道，不外二端，即‘拨乱’、‘求治’。我国拨乱之法，莫如废民主而立君主。求治之法，莫如废民主专制而行君主立宪。”②9 月19 日，袁世凯的亲信梁士诒、朱启钤、周自齐、张镇芳等人又组织“全国请愿联合会”，向参政院请愿，要求召开国民会议，讨论变更国体问题。9 月20 日，参政院将83 件“公民请愿书”送交袁世凯，请求在年内召开国民会议，讨论团体问题。25 日，袁世凯答复同① 1914 年5 月4 日《申报》。
① 马士·亨利：《远东国际关系史》下册，商务印书馆1975 年版，第351 页。② 《筹安会与各省相关各团体往复函电》，《君宪问题文电汇编》第1 册。意在11 月20 日召开国民会议。
与此同时，北洋军阀集团干将段祺瑞、段芝贵、倪嗣冲等人联合19 省将军、都统、护军使共同上书袁世凯，请其速正大位。并威吓说：谁敢反对，就要“首先起问其罪，担当诛锄，以去异己”①。袁世凯俨然有筹安会的发动，请愿联合的“民意”，北洋军人的支持，帝国主义的撑腰。10 月6 日，御用的参政院通过举行国民大会的建议和梁士诒拟订的《国民大会组织法》。8日，袁世凯公布该组织法。10 月25 日起开始在全国各地选举“国民代表”和进行团体投票，到11 月20 日各省全部完成，12 月11 日，参政院开会汇集全国“国民代表”1993 人的投票，全部赞成君主立宪。于是参政院以总代表名义上书“劝进”。袁世凯假惺惺退回劝进书。11 日晚，参政院又再次上劝进书。12 日，袁世凯表示接受，说：“国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解，并无可诿避”②，装出一副迫不得已当皇帝的姿态。
1915 年12 月12 日，袁世凯正式承认帝制。13 日，接受文武百官朝拜，大封功臣，下令禁止反对派活动。19 日，成立大典筹备处。31 日，下令改年号为“洪宪”，准备于1916 年1 月1 日正式登基。
然而，经过辛亥革命锻炼的中国人民，已经深刻认识到封建君主专制统治的罪恶，决不容许君主制度再现于中国，全国掀起反对帝制复辟的怒潮。12 月25 日，云南首先宣布独立。继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁世凯而独立。北洋军阀集团看到情况不妙，由冯国璋发起联合五省都督发表通电，要求袁世凯取消帝制。帝国主义也不断警告袁要延缓变更国体。在内外交困下，袁世凯先是推迟登基，最后于1916 年3 月22 日被迫宣布取消帝制。做了83 天皇帝梦的袁世凯，1916 年6 月6 日，在全国一片讨袁声中一命呜呼。① 全国请愿联合会编：《君宪纪实》第1 册，“函电”，第34 页。
② 白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（三），第204 页。
第四节皖系军阀时期的宪政新旧约法之争1916 年6 月7 日，黎元洪继任总统。但对黎元洪的继任，在法理依据上南北双方发生分歧。讨袁的南方军务院提出黎元洪的继任按《中华民国临时约法》制定的《总统选举法》，应是“继任”。北方以皖系段祺瑞为首的北洋政府提出以《中华民国约法》制定的《总统选举法》，应是“代理”。南北双方围绕总统是“继任”还是“代理”展开了激烈的斗争，斗争的实质是恢复旧约法还是承认新约法。6 月10 日，南方军务院以抚军长唐继尧名义通电北京政府，提出如下主张：（1）恢复民国元年之旧约法。（2）召集民国二年解散之国会。（3）惩办帝制祸首。（4）召集军事会议，筹商善后事宜①。同时表示由国会组织的国务院成立后，军务院即撤销。22 日，段祺瑞发表通电，予以拒绝。对此，孙中山屡次致电段、黎，促成迅速恢复旧约法，尊重旧国会。在上海集会的国会议员200 多人也联名通电，宣布不承认袁氏新约法，提出恢复旧约法，召集旧国会，依法补选大总统，组成正式国务院。正当南北双方争执不下之时，25 日，驻沪海军总司令李鼎新、第一舰队司令林葆怿及练习舰司令曾兆麟联合发表宣言，声明：“参加护国军，非俟恢复元年约法，国会开会，正式内阁成立后，北京海军部之命令，断不承受。”①至此，段祺瑞感到事态严重，不得不接受南方的主张。29 日，以大总统名义发布命令，表明“宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之大总统选举法，系宪法之一部，应仍有效”②。同时命令撤销参政院，恢复旧国会。7 月14日，南方军务院宣布撤销，西南各省也纷纷取消独立。新旧约法的争论，以南方的胜利而结束。
国会的恢复与《天坛宪法草案》的修订在取得恢复旧国会胜利后，聚集在上海被解散和停止职务的前议员纷纷来京，再加上在京部分议员，于8 月1 日重新召开国会，两院到会议员为519人。这是国会第一次恢复后第二次常会。会议选举汤化龙、陈国祥为众议院正副议长，王家襄、王正廷为参议院正副议长。黎元洪在会上补行总统宣誓仪式，追认段祺瑞为国务总理，通过各部总长任命名单。10 月30 日，补选冯国璋为副总统。
9 月5 日，国会议决组织宪法会议，继续进行制宪，并以1913 年宪法起草委员会拟定的《天坛宪法草案》为讨论基础。按照国会决议，宪法会议由两院议员组成。依据《宪法会议规则》规定，对宪草审议采取三读程序。9月22 日，开始审议，先由宪法起草委员会