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会议推举原众议院议长吴景廉、参议院副议长王正廷为非常国会正副议长。9 月1 日，选举孙中山为大元帅，组织军政府，“勘定叛乱，恢复临时约法”①。
孙中山就职后，在进行护法斗争的同时，号召北方议员继续南下，定于1918 年6 月12 日召开正式国会。然而到了6 月12 日，南下议员并未达到法定人数，正式国会无法召开。于是，借用1913 年《议院法》第7 条规定：“议员开会满一个月，尚未到院者，应解其职。”7 月12 日，解除51 名参议员、147 名众议员之职。8 月13 日，又根据同条规定：“但有不得已故障，报告到院时，得展期延至两个月为限”，又解除58 名参议员、69 名众议员之职。遗缺由候补议员递补，从而使参、众两院议员达到523 名的法定人数，于是宣告国会正式成立。9 月16 日、10 月19 日分别补选褚辅成、林森为众、参两院议长。
国会成立后，继续召开宪法会议，进行未完成宪法草案的审议。但是，这时军政府已经改组，政府和国会被桂系军阀和政学系所控制。他们一方面迫使国会停止议宪，另一方面以财政困难为由，停止支发国会经费，使国会趋于瘫痪。
1920 年2 月24 日，国会被迫宣布停会。在议员中除少数拥护岑春煊的政学系留粤外，大部分议员离广州赴上海。其间几经辗转，直到粤军回师广东，驱逐桂系，议员才又重新回到广州。
北方新国会的成立与制宪的流产1917 年，孙中山领导的护法战争进行不久，北洋军阀内部以直系冯国璋为首的主和派反对以皖系段祺瑞为首的武力统一派，结果段祺瑞被迫辞去总理职务。段祺瑞下台后，在天津张家花园召集各省军阀会议，讨论对西南作战和对付主和派问题。12 月6 日，北方的曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等10 督军联名电请北京政② 《大元帅答词》，《军政府公报》第1 号。
③ 《孙中山全集》第4 卷，中华书局1985 年版，第114 页。
④ 同上书，第118 页。
① 《国会非常会议纪要》，1917—1918 年广州本。
府讨伐西南和迅速进行新国会选举。31 日，曹锟等人又通电反对恢复旧国会，要求选举新总统。冯国璋在10 督军的压力下，被迫同意选举。
1918 年2 月28 日，公布由临时参议院修订的《国会组织法》和两院议员选举法。29 日，令内务部筹备新国会选举。3 月6 日，又公布众、参两院选举和复选日期。23 日，下令复任段祺瑞为国务总理。
段祺瑞重新上台后，为了排斥冯国璋，他唆使徐树铮、王揖唐等人组织安福俱乐部，操纵新国会选举。6 月19 日，督军团在天津开会，提议徐世昌为下届总统。7 月12 日，冯国璋颁布选举令，定于8 月1 日前所选议员齐集北京。8 月12 日，新国会宣告成立。由于这个国会是以安福系议员所组成，史称“安福国会”。
安福国会开幕后，于8 月20 日至22 日选出安福系王揖唐、刘恩格为众议院正副议长，梁士诒、朱启钤为参议院正副议长。9 月4 日，选徐世昌为总统。10 月10 日，解除段祺瑞总理职务，以钱能训为总理。段祺瑞虽然下台，但由于“安福系之势力，遍于全国”，他仍然以参战督办名义，操纵国会，控制政府。
与此同时，国会两院于12 月中旬议决各选30 人，组成宪法起草委员会，从事制宪工作。宪法起草委员会成立后，决定废弃1913 年制定的《天坛宪法草案》，重新起草宪法。从12 月27 日起至1919 年8 月12 日止，共开26次会议，拟订新草案101 条。这个新草案“其条文十之七八，仍抄袭二年《天坛宪法草案》”。后因1920 年7 月14 日爆发直皖战争，皖系战败，8 月3日安福俱乐部被解散，新国会于30 日之后无形消灭，制定的新草案遂随之流产。
1922 年，第一次直奉战争中，直系军阀打败了奉系军阀，控制了北京政权。黎元洪被拉出来再次担任总统，并恢复旧国会。次年，直系军阀曹锟逼黎元洪下台，以重金收买国会议员，选他为总统，世称“贿选总统”。他所公布的《中华民国宪法》，人们称为《曹锟宪法》或《贿选宪法》。1924 年第二次直奉战争中，曹锟兵败被囚禁，《贿选宪法》也随之作废。在军阀统治下，要实施宪政，根本不可能。
第十三章兵制第一节湘军湘军起源与初创清朝兵制的变化始自咸丰年间湘军的出现。咸丰二年十二月（1853 年2月）曾国藩在湖南长沙组建起以招募农民为勇、由绅士管带、兵随将转、兵为将有为特色的湘军，从而以募兵制取代了清朝长期实行的兵权掌握于兵部、兵皆世业、将弁由清廷按定制委派的世兵制。
在湘军出现以前，八旗早已腐朽，清朝所依赖的主要军事力量为采用世兵制的绿营。当咸丰二年，太平天国农民起义军冲出广西、攻入湖南并向湖北挺进之际，清朝的军队无论是八旗还是绿营均一败涂地，无力阻止太平军的攻势。咸丰帝在无奈中于年底命令大江南北各省在籍官绅举办团练，组织地主反动武装，希望以此举措扼杀太平天国。湘军正是作为这样的地主武装中的一支而出现的。
咸丰二年（1852）十一月，在湖南湘乡（今属双峰县）因丁母忧守制在籍的礼部右侍郎曾国藩接到了清廷“令其帮同办理本省团练乡民”的谕旨①。十二月二十一日（1853 年1 月28 日），曾国藩来到省城长沙，与湖南巡抚张亮基及张的幕宾左宗棠等人“感慨深谈”，“无日不共以振刷相勖”②。在曾国藩抵达长沙的两天之前，左宗棠代张亮基拟有《筹办湖南堵剿事宜折》，根据湖南能力阻太平军对长沙长达80 余日的进攻而终于迫使太平军退兵的经验，强调要编练一支善战的勇营。折中指出：“委明干官绅，选募本省有身家来历、艺高胆大之乡勇一二千名，即由绅士管带，仿前明戚继光束伍之法行之。所费不及客兵之半，遇有缓急，较客兵尤为可恃。”③曾国藩对张亮基、左宗棠的这项建议表示赞同，他在到长沙的第二天撰有《敬陈团练查匪大概规模折》，指出：“自军兴以来，二年有余，时日不为不久，糜饷不为不多，调集大兵不为不众，而往往见贼逃溃，未闻有与之鏖战一场者，往往从后尾追，未闻有与之拦头一战者。”其原因是“所用之兵，未经练习，无胆无艺，故所向退怯也”。因此，他强调：“今欲改弦更张，总宜以练兵为要务。臣拟现在训练章程，宜参照前明戚继光、近人傅鼐成法，但求其精，不求其多，但求有济，不求速效”，他“与抚臣熟商，意见相同”④。这两份内容稍异但根本点相同的奏折，构成了张亮基、曾国藩、左宗棠创办湘军的最初设想。他们都认识到绿营兵训练不精，不足与恃的状况，都想要建立起由绅士管带、招募乡勇并采用戚继光的成法进行编练的军队。恰在此时，张亮基于十二月二十五日调任湖广总督，左宗棠随同前往， 曾国藩由“帮同办理”而为独立承担起编练湘军的任务。曾国藩将先前经张亮基、左宗棠檄调来长沙的以王鑫、罗泽南为首的两批湘乡团练编练成第一支湘军陆师。湘军① 王先谦编：《咸丰东华录》卷18。
② 《曾文正公全集·书札》卷2，第8 页。
③ 《张大司马奏稿》卷1，第35 页。
④ 《曾文正公全集·奏稿》卷1，第56 页。
的起源实由张亮基、左宗棠启其端，而经曾国藩继其成。
湘军的组建与营制曾国藩组建湘军的过程，可以分为在长沙与衡州的两个阶段。在长沙组军阶段，曾国藩除先收编王鑫、罗泽南两营外，又在咸丰三年（1853）春，招募了由邹寿璋、曾国葆分别管带的湘勇两营。曾国藩还在对驻省城绿营兵的整顿中，奏奖提拔了塔齐布，从而使塔齐布所部绿营改编加入湘军行列，经扩充为湘军的两个营。在八月离开长沙赴衡州前，曾国藩又招募储玟躬、周凤山两营。这样，经曾国藩编练后，湘军在长沙已编成8 营。这年八月，曾国藩抵达衡州。在衡州组军阶段，曾国藩不仅扩编了陆营，而且建立了水师。在此阶段，虽有因王鑫与曾国藩不和而独立出去的情况，但曾国藩仍在不断扩充湘军陆营，至咸丰四年（1854）正月，曾国藩率军离开衡州前，编成湘军陆师13 营，计5000 余人。曾国藩于咸丰三年十月在衡州设厂造船，十二月招募水师弁勇。至咸丰四年正月，船工告竣，制成座船1 艘，快蟹船40 艘，长龙船50 艘，舢板艇150 只，又购钓钩船120 只改为战船，雇民船100 余只装载物资并配以炮位。同月，募得水师弁勇5000 人，遂编为10 营，湘军水师正式组建。
湘军的营制，分为陆师营制、水师营制和以后组建的马队营制3 种。湘军以营为单位，营制源自陆师的编练。咸丰二年十二月奉调到长沙的湘乡团勇已有以360 人为一营的营制，经过曾国藩的不断完善，至咸丰三年十月至十二月间，曾国藩初步确定了湘军陆师营制，即一营500 人，分为4 哨，每哨8 队，火器与刀矛各半，此外配长夫180 人。①这一营制由曾国藩在咸丰十年（1860）改定于祁门，基本上仿照了在长沙、衡州组建湘军时的营制，即每营500 人，另有营官1 员、哨官4 人，营下分设前、后、左、右4 哨，哨辖8 队。②水师营制既仿照陆师，又结合自身无前例可循的特点不断完善。有关水师营制，曾国藩在咸丰五年所写《水师得胜歌序》中曾有一些记述，但不具体，罗尔纲在《湘军兵志》一书中根据王定安《湘军记》等文献考订后对此作了阐述：“凡水师，每营营官一员，每船哨官一员。初制营官领快蟹船一只，各哨官领长龙船十只，舢板船十只，合二十一船为一营。。。一营共四百二十五人。至咸丰五、六年间，裁快蟹船，减长龙船为八只，增舢板船为三十二只，合三十船为一营，每营共五百人。营官、哨官都在外。”③至于咸丰九年（1859）曾国藩又设立的湘军马队，仍然是基本上沿用了湘军陆师的营、哨编制。
曾国藩在编练湘军和制订营制的过程中，仿效了戚继光的“束伍”之法来编练军队。所谓“束伍”，即编制军队。戚继光的束伍制以“队”为基本单位，队长辖士兵；队上为“哨”，“四队为一哨”，哨长辖队长；“四哨为一官”，哨官辖哨长；前、后、左、右四“哨官”为一“总”，“把总居之”④。这样，“把总”成为一“总”的统将。湘军营制采用营、哨、队三① 参见《曾文正公全集·书札》卷5。
② 《曾文正公杂著》卷2，《营制》。
③ 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984 年版，第94—95 页。
④ 戚继光：《纪效新书·束伍》卷1。
级的编制，明显地是采用并改进了戚继光的束伍之法。
曾国藩以湘军的营制来编制军队，目的在于使湘军能够完全听命于他，其营官由统领挑选，哨弁由营官挑选，什长由哨弁挑选，勇丁由什长挑选的办法，改变了绿营官弁由兵部任用，官弁不知兵的状况。在湘军编练成军的过程中，由于勇营是由招募而来，“凡勇皆服原募之人”①。对此，湖南巡抚骆秉璋曾指出：“先择将而后募勇，有将领而后有营官，有营官而后有百长，有百长而后有什长，有什长而后有散勇，其长夫又由各散勇自募。”②显然，以此成军规则编练的湘军，较之“官皆补选，兵皆土著，兵非弁之所自招，弁非将之所亲信，既无恩义，自难钤束”③的绿营兵来说，能够“上下相维，将卒亲睦，各护其长”④，一去绿营呼应不灵、指挥不动的积弊。对此，曾国藩在其晚年奉旨训练直隶练军时归纳了湘军招募制的特色：“勇营之制，营官由统领挑选，哨弁由营官挑选，什长由哨弁挑选，勇丁由什长挑选，譬之木焉，统领如根，由根而生枝、生叶，皆一气所贯通。是以口粮虽出自公款，而勇丁感营官挑选之恩，皆若受其私惠，平日既有恩谊相孚，临阵自能患难相顾。”⑤曾国藩编练湘军时，既注重对所招募兵勇的选择，又不断强化对他们以封建的伦理纲常进行训示。在曾国藩拟订的《营规》中，有一条简明的规条称：“募格须择技艺娴熟，年轻力壮，朴实而有农民土气为上。其油头滑面，有市井气者，有衙门气者，概不收用。”①曾国藩在招募这些农民为勇而编练湘军时，便一面对他们进行封建纲常的训导，一面以训家规、训营规的方式提高其战斗力。他在长沙每逢湘军各营操演时，便“集诸勇而教之”，�