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咸丰三年八月初五日（1853 年9 月7 日），上海小刀会起义，占领上海县城，上海海关道吴健彰逃入租界。英国领事阿礼国（R。Alcock）“遂认此为实行其昔日改良关税行政计划之良机” ③，迅速与美国副领事金能亨（E。Cunning han）磋商，并于八月初七日（9 月9 日）公布了《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》（六条）。该规则宣布：英、美商人分别向英、美领事馆办理一切报关纳税手续，所有进出口税，应向英、美领事馆缴纳，或用现款，或用见票四十天付款的保单均可④。阿礼国推行领事代征制度的① 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1 册，第40—43 页。
① 《中外旧约章汇编》第1 册，第37 页。
② 莱特：《中国关税沿革史》；姚曾廙译，三联书店版，第35、88 页。③ 高柳松一郎：《中国关税制度论》第1 编，第29 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社版，第294 页。又见海关总司署造册处编：Documentsillustrative of the Origin，Development，and Activ…ities of the Chinese Customs Service，（以下简称《海关文件汇编》）第6 卷，第20—22 页。
目的，除了进一步直接掠夺中国海关行政权之外，还在于用交纳保单的办法，作为万一英商财产因战争而受损时，可向中国政府索取赔偿①。
领事代征制实行一个月后，吴健彰于九月初八日（10 月10 日）通知各国领事，他从即日起恢复海关监督职权。阿礼国立即在复照中刁难说：“本领事认为须俟大清官军收复上海县城、阁下到江海关复职视事之日，本领事始准备与阁下进一步谈判征收关税事宜。”②九月初十与十二日（10 月12 与14 日），吴健彰又两次照会阿礼国，要求支付八月初五日（9 月7 日）以前10 艘英船所欠4。5 万余两关税；并登记八月初五日以后各船欠款，否则他将在内地各关向华商征收丝茶出口税。阿礼国在随后的两次复照中，不仅抵赖八月初五日以前应缴税款，并且把清廷拟实行向华商征税的措施视为“挑衅行为”，恫吓说：“我国政府必在其他方面实行报复。”③九月二十四日（10 月26 日），吴健彰又通知各国领事将于租界对岸浦东的两艘税船上执行海关职权。法国代领事伊担（B。Edan）带头宣布：“中国唯一在上海的海关，它已经被当地居民捣毁”，“本领事充分相信我国商船可以免税自由进出”。英领事阿礼国亦拒不承认吴健彰设“临时水上海关”，并于十月初二日（11 月2 日）通告英商：现行临时规则继续有效④。
九月二十七日（10 月29 日），奥国船罗伯特（Robert）号拒交关税，扬帆而去，“宛然象是没有一个海关这样的机构存在一般”①。各国商人趁混乱之机纷纷逃避关税。咸丰三年十二月二十二日（1854 年1 月20 日），美国领事以最惠国条款“美国船舶应一体均沾”为借口，公开准许两只美国船“奥乃德号”（Oneida）和“赛恩施号”（Scienle）免税结关出口。阿礼国也于咸丰四年正月初二日（1 月30 日）公开宣布英商也不按临时规则向领事馆缴纳货税“保单”②。
吴健彰恢复租界海关和设立浦东税船均遭阻挠，最后只好照会英、法、美三国领事，在苏州河北岸远离贸易中心的地方设立海关临时办公处，并于正月十二日（2 月9 日）开始受理业务。三国领事表面上准备“承认”这一临时海关，但前提是：“海关的监督权不论对于缔约国或非缔约国的任何船只，均应一律生效。”③于是，英商带头以“要付税就得大家付，如果不付的话，大家也不必付”为借口，仍然拒交关税④。
二月二十七日（3 月25 日），吴健彰奉江苏巡抚许乃钊之命通知英、美、法三国领事，说是为了防止偷税漏税，避免海关监督与外国领事及商人发生争端，暂“在内地河边设立两处关卡，一在白鹤渚，一在闵行镇；中国商人必须负责纳税”⑤。英、美、法三国领事于四月初五日与十三日（5 月1 日与9 日）两次提出“抗议”，认为这种设内地关卡办法“显系违反条约”，竭① 姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983 年第3 期。② 《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327 页。
③ 《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327 页。
① 莱特：《中国关税沿革史》，第108 页。
② 《海关文件汇编》第6 卷，第28—32 页。
③ 《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412 页。
⑤ 《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412 页。
力阻止清廷行使征税的主权⑥。
阿礼国等外国领事在阻挠清廷行使征税主权的同时，还进一步精心策划将中国海关机构控制在列强“有效管理之下”①。咸丰四年四月初五日（1854年5 月1 日），阿礼国的副手威妥玛（T。F。Wade）在其草拟的“上海临时制度备忘录”中，具体提出了以“外国机构”征收税饷的办法②。五月二十日（ 6月15 日），阿礼国呈包令（J。Bowring）备忘录，建议由英、美、法三国领事与上海道台会同指派一个外籍司税，驻在海关官署办公。一切公文应由他审阅稽核，税票应有他的签署，同时一切中文案卷和簿籍要随时送交各领事和道台核阅。
五月二十六日（6 月21 日），美国公使麦莲（R。M。Mdane）在昆山会见两江总督怡良，提出裁撤两个内地税关，“否则就难以在该埠（上海）征税，并圆满解决过去九个月的欠税问题”③。在归还欠税和在外籍司税管理下可以收到税款的双重引诱下，在各国领事对新设两处内地税关的坚决反对下，怡良只得同意裁撤内地税关，并授权吴健彰与英、美、法三国领事对“海关行政问题商量一个办法”④。
咸丰四年六月初五日（1854 年6 月29 日），吴健彰与英领事阿礼国、美国领事马辉（R。C。Murphy）和法国代领事伊担举行会议，出卖了江海关行政权。这次会议决定三国领事各提名一人任司税，“组成包括通事、录事和扞子手等中外僚属的一个混合机构”，负责处理海关行政事务；并配备一艘由外籍船长指挥的缉私巡艇；海关监督所发一切文书，如无外籍司税副署不能生效；船舶进口仍经由领事报关，等等①。
英国方面首任司税，是上海副领事威妥玛，法国方面任司税的是其国驻上海副领事史亚实（A。Smith）；美国方面任司税的是其国驻沪副领事贾流意（L。Carr）。史亚实和贾流意，则仍兼任他们各该领事馆的职务。按照三国领事与吴健彰所订非法“协定”规定：各司税应不视为中国官吏，他们“在法律上对一个由三有约国领事和道台组成的混合法庭负责。虽说在这种审判中道台有两个投票权，可是事实却是骗不了人的。外国领事们享有永远占多数的特权”。因此，江海关的行政管理权完全由三国领事的代表所组成的司税所控制，“领事们实际上已经把这个新机构作成了各领事馆的一个附属机关”②。实质上，这几乎是个完全殖民地化的海关。
咸丰四年六月十二日（1854 年7 月6 日），英、美、法三国领事联合向外商发布通告，原有在内地设立的两处关卡即行裁撤，由外籍司税组织的机构“足以保证充分发挥征收关税的效能”，所有报关纳税手续自六月十八日（7 月12 日）起在苏州河岸新关办理③。但外籍司税设立后，所谓“归还欠税”的诺言并未兑现。
⑥ 莱特：《中国关税沿革史》，第112 页。
① 马士：《中华帝国对外关系史》第2 卷，张汇文等译，三联书店版，第24 页。② 《海关文件汇编》第6 卷，第33—44 页。
③ 姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983 年第3 期。④ 《海关文件汇编》第7 卷，第7 页。
① 《海关文件汇编》第6 卷，第51—55 页。
② 莱特：《中国关税沿革史》，第120 页。
③ 《海关文件汇编》第6 卷，第55—57 页。
李泰国与“帮办税务”制度的建立起初，英国政府对于这种“把海关和关员确切而不可争辩地置于各有约国领事的管辖之下”的“方案”，认为“是值得一试的”①。但是，一些侵略者很快察觉到，在中国这样一个由列强共同争夺的国家中建立一个完全殖民地性质的海关机构，事实上是很难行得通的。李泰国（H。N。Lay）正是最早富有这种敏感的一个侵略者。
咸丰五年四月十六日（1855 年5 月31 日），威妥玛辞去了海关司税一职，回任其英国领事的原职。四月十七日（6 月1 日），李泰国接替威妥玛的司税职务。值得注意的是，李泰国任司税一职并非由其本国领事提名，而是由清军驻上海官员吉尔杭阿提出。这种提名方式，与前述三国领事与吴健彰的“协定”中由领事提名的规定是不一致的。同治元年（1862），李泰国在其备忘录中特别提到：“就是在我的任命上，英国领事停止了提名。”②李泰国不赞成在中国建立那种由外国领事直接控制的完全殖民地性质的海关，而主张创立一种形式上由中国保留独立、而实际由有中国雇员身份的洋员来“帮办”管理的海关，即实质上的半殖民地性质的海关。
李泰国的这一主张，在侵略分子之间曾引起过某些争议。例如，法国领事推荐的司税史亚实及他的继任人伊担、美国副领事贾流意等坚持认为海关行政应“完全在领事管辖之下”③。
这场争论，反映了列强在对华侵略政策上的某种分歧。咸丰五年九月（1855 年10 月），英国外交大臣柯勒拉得恩伯爵通过英驻华公使向各领事发布新的政策性指令：“中国海关的英籍委员，不应该视为英国君主的官吏，而应该视为一个代表上海道台的中国官员”。这种策略性变动，“成了《天津条约》的谈判代表们凭以奠定通商善后条约第十款（即“帮办税务”）的基础，而只是在这个基础上，李泰国和他的继任者赫德才能建立起中国海关的结构”①。
差不多与此同时，美国方面也明确制定了新的政策，根据咸丰六年（1856）美国领事法的规定，美国公使和领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务，“这便自动地制止了美国当局方面再作任何新的提名”②。咸丰五年（1855）和咸丰六年两年中，英国外交大臣柯勒拉得恩一再督促包令，要他“因势利诱，使中国当局在其他各口岸设立一种类似或相同的有效征税制度”③。随后，包令和李泰国奉命在各通商口岸推行上海外籍司税制度。但是，他们的“努力已告失败”④。福建与广东地方当局坚决抵制。福州将军有凤等在咸丰六年五月二十七日（1856 年6 月29 日）奏折中指出：“此时若听其添设司税官，夷情叵测，利之所在，难免不生觊觎。。。此时① 莱特：《中国关税沿革史》，第119—120 页。
② 同上书，第126 页。
③ 同上书，第130 页。
① 莱特：《中国关税沿革史》，第130—131 页。
② 同上书，第127 页。
③ 同上书，第131 页。
④ 同上书，第132 页。
欲令福州仿照而行，臣等断不能轻许，致紊关政。”咸丰帝也明确表示，“是时断难允行”⑤。因此，在咸丰八年以前，李泰国和英国当局企图使把持江海关行政权的外国司税变成所谓的“中国官吏”，并企图在通商各口均推行这种制度，清廷未予承认。
为了争得“帮办税务”合法化，英公使便企图通过“修约”的外交方法来解决这一问题。咸丰六年（1856）李泰国出面威胁上海地方官吏，声称“各国条约章程，必求更改，否则恐致生事”①。结果仍遭清廷拒绝。
列强通过外交讹诈办不到的事情，终究是要凭借武力来解决。咸丰八年四月（1858 年6 月）《天津条约》谈判期间，李泰国作为英方代表之一，态度极为横暴。耆英在奏折中说道：四月二十九日（6 月10 日）晚，“英夷通使（事）李泰国至奴才桂良、花沙纳行寓，逼索条约各款，必欲一一照准。复经随员等向其婉言商榷，该夷顿起愤激，即欲转回，言语狂悖，极为可恶！。。次日李泰国复同通使（事）威妥玛至奴才桂良、花沙纳行寓，仍逼索议准�