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政复议……等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆，尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。”（《环球法律评论》，2004年春，第5页）正是基于对上述问题的认真严肃的反思，并出于充分发挥复议制度功能的拳拳之心，从1996年起，国务院开始在总结《行政复议条例》实践经验和教训的基础上，研究和起草《行政复议法》。
《行政复议法》：复议制度的新进展
经过三年的调查和研究，1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，该法于1999年10月1日正式施行。（当时的）全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生认为：《行政复议法》的公布和实施，是“行政复议制度的新进展”。（张春生主编：前引书，第2页）
与原有的《行政复议条例》相比，现行的《行政复议法》确实有重大的完善和发展，复议制度本身的主体性也日益突显：第一，从阶位上看，原有的复议条例只是国务院的行政法规，是为了被动地配合《行政诉讼法》的实施而制定的，它依附于《行政诉讼法》。《行政复议法》则是全国人大常委会的法律，是和《行政诉讼法》效力平等的规范。复议法的起草者则自觉而主动地把复议制度确定为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。（杨景宇：关于《中华人民共和国行政复议法（草案）的说明》）第二，扩大了可以申请复议的具体行政行为的范围，并在一定限度内把抽象行政行为变成了复议审查的对象。第三，进一步贯彻便民原则，复议申请的期限从原来的15天延长到60天，允许口头申请，并确立了县级地方人民政府转送复议申请的义务。第四，强化了对复议活动的监督，严格了行政机关和复议工作者的法律责任。
这些改革措施，确实是重大的制度进步，“标志着我国行政复议制度的高度发展和完善，并将使行政复议工作进入一个崭新的时期”。（赵威等编著：前引书，第4页）这种评价是中肯的，绝非不负责任的吹捧。真正的制度建设，总是绵延不息的时间之流漫长积累的结果，也只能通过无数次的局部的渐进的改革而实现。人们不会也不应该认为，现实中的制度是绝对完美的，它总存在这样那样的缺陷；人类无限追求完美的天性，也使他们不会满足于眼下的改革。然而，正因为如此，人类必须客观面对并珍爱已有的改进，仔细体会它的用心，认真挖掘它的意义；任何制度都是由人来实施的，制度实施的好坏，在很大程度上取决于实施者的综合素质。《行政复议法》取代《行政复议条例》，是亲民和便民原则的伟大实践，标志着行政机关在制度建构中的主体意识的觉醒，是中国行政复议制度的历史积累的开始。
实践也证明，《行政复议法》确立的制度进步是有一定成效的。广州市的情况就说明了这一点。1999年，广州市政府法制办行政复议处收案137件，应诉案2件；2000年，收案量剧增至204件，应诉案1件；2001年，收案201件，应诉案32件。整个广州市的行政复议机关，1999年收案539件，2000年收案量攀升至745件。就全国范围而言，2001年，全国行政复议案件突破8万件大关，达到历史最高点。
当然，这些数字不能完全说明问题，但是，前后的反差，至少说明，《行政复议法》在一定时期内重建了公众对复议制度的信任，强化了公众运用复议制度来解决行政争议的意愿。但是，没多久，复议收案量就开始一路走低，一些地方和部门出现了受案数量的负增长，同时，复议机关的应诉案件却急剧增长：例如，2000年以前，广州市政府法制办行政复议处应诉案的收案数从未超过5件，2001年则猛升至32件；在2000年后，整个广州市行政复议机关的应诉案的收案数则几乎翻番式的增长：1999年是110件，2000年是243件，2001年是280件，2002年是410件，2003年是795件。尽管同一时间，行政诉讼案件的数量也出现了类似的下滑现象，但考虑到行政复议不收费和更便捷的特点，考虑到最近几年是中国社会各种矛盾空前爆发乃至激化的时期，考虑到各地信访案件数量长期居高不下的现实，可以说，行政复议案件数量的下降和服役机关应诉案件的数量的上升，至少说明，《行政复议法》可能没有按照原有的计划得到很好的实施，没能实现在行政系统内部解决行政争议的预期目的，或者说它制度设计可能还有诸多缺陷；制度没有很好实施，归根结蒂，也还是因为制度本身有缺陷。
与原有的10章57条复议条例相比，复议法只有7章43条，而就在大致相同时期，台湾地区制定和公布的《诉愿法》则有101条。我国现有的复议法比较抽象，缺乏可操作性；对很多问题，复议法只做了原则性规定，对该原则的具体实施，复议法则不置一词，留归地方立法补充。各级行政复议机关和复议人员在严格依照《行政复议法》审理案件时，普遍感觉办案程序和规则不具体，难以遵循；复议机构本身不独立，很难充分发挥作用；复议案件的审理程序不规范，复议案件的内部审批环节繁琐，限制了行政相对人的参与权利，损害了复议工作的透明度，也降低了行政效率；而且在很大程度上阻碍相对人形成稳定的预期，影响了复议工作的公正性和公信力；抽象的执行和监督等责任机制也难以落到实处。笔者认为，《行政复议法》的制度进步虽然巨大，但是，起草者们的修正只是基于对复议过程中不良现象的直接应对，没能考虑到现象背后的深层原因；没能把个别的不良现象与整体结构联系起来。复议法的进步只是量的改善，没能实现复议制度的结构性变迁。
《广州市行政复议规定》：执行和补充过程中的制度进步试验
在我国的法制建设过程中，很多重大的制度进步都是先从地方开始的。地方立法的使命是在不抵触中央立法的前提下（在我国法律体制中，地方政府立法的标准是“根据原则”，笔者认为，“根据原则”是不恰当的，应该采用“不抵触原则”，本文对此不予展开），执行和补充中央立法，并根据地方的特殊情况和需要，制定具有地方特色的规范。由于地方立法机关最贴近现实，最能敏锐地感受到民众的需要，有最丰富的经验，因此，在满足地方法律需求的同时，地方立法还为全国的法律变迁作出了贡献。有时，地方立法中被证明有效的规范和制度被中央立法所吸收；有时，对某些事项，往往是先由地方制定规范，待条件成熟后，再上升为中央立法。地方立法通常是中央立法的智慧来源。陈端洪先生把这种在执行和补充的过程中试验和创新的立法思路，称作试验主义。（陈端洪：“立法的民主合法性与立法至上”，载《中外法学》，1998年第6期）
我国的法律进步，一言以蔽之，即法制的现代化。现代化的进程是从东南沿海开始的。因此，东南沿海城市的地方立法经常是中央立法最集中的智慧来源。就行政复议而言，广州市一直走在兄弟城市的前列。在此仅以《行政复议条例》颁布和实施的第一年为例说明之。复议条例早在《行政复议条例》发布（1990年12月24日）之前，广州市政府就于1990年11月成立了行政复议机构，即广州市政府法制局行政复议处。《行政复议条例》实施后仅一个多月，广州市政府就受理了第一起行政复议案件。在《行政复议条例》实施的第一年，广州市政府建立了行政复议案件统计制度和应诉资格制度；颁布了《广州市行政复议案件办理程序规定》和《广州市行政复议管辖实施办法》；举办了三次大型的宣传和咨询活动；受理行政复议案件504件。这些都给兄弟城市的复议工作提供了丰富的素材。《行政复议法》公布和实施后，广州市采取包括媒体和咨询在内的各种形式，大力宣传复议法的相关知识；并把复议经费纳入了市财政预算；多数复议机构充实了人力，复议工作者的素质也有大幅度的提高；各复议机关还根据各自的工作职能和特点，大力推进制度创新，确立了一系列保证行政复议法实施的制度。
为了充分实施该法，2003年，广州市政府依据自己在复议工作中的经验，在不抵触《行政复议法》的前提下，为了在广州市高效地开展行政复议工作并化解纠纷，贯彻执政为民的理念，确保行政复议制度能真正便民、亲民并取信于民，广州市政府起草了《广州市行政复议规定》（下称《广复》）。该规定遵循公正、公开和民主的原则，对行政复议的程序等问题做了全面细致的规定。
《广复》共14章，104条。第一章是总则，规定立法宗旨、适用范围、基本原则、激励机制和复议经费等问题。第二章用五个条文专门规定了行政复议的工作机制，这在《行政复议法》中只有一个条文。在第四章，《广复》把“行政复议参加人”单列出来，分成四节，用十四个条文加以规定。《广复》的第五至八章和第十章对行政复议的申请、受理、审查、决定和送达规则做了详尽的规定。第九章专门规定了证据问题。第十一章规定行政复议的执行和监督，第十二章规定行政赔偿和补偿，而在《行政复议法》中，这两章都被放在第五章的“行政复议决定”中。第十三章规定法律责任。从结构上看，《广复》比《行政复议法》更加具体详尽，可操作性有很大提高。
其中，有不少条文、制度和原则是很具特色的创新。其一，在立法宗旨中，《广复》更加强调对公众权益的保护和对行政机关的监督。《行政复议法》的第一条，把“保障……行政机关依法行使职权”也作为立法宗旨之一，“维护或保障行政机关依法行使职权”不是复议法的目的，这已是学界的共识。行政复议的本质是：通过监督行政机关依法行使职权而为相对人的法定权益提供保障和救济。依照这种基本原理，《广复》的第一条把行政复议的宗旨确定为：“规范本市行政复议工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。”其二，《广复》还建立了对复议工作者的激励机制。写在纸上的制度本身是死的，它必须靠人来推动和实施。人总是避免和减少痛苦，追求和增加快乐，避苦取乐。良好的制度设计必须奠基于对人性的深刻洞察之上，确立适当的责任和激励机制。《行政复议法》确立了专门针对复议工作人员的责任机制，但却没有确立激励机制。责任机制只能导致人“但求无过、不求有功”，显然不利于复议工作的健全开展。要想让制度成功运作，立法者不能只让那些犯错者受到惩罚，还必须让那些素质高、付出多和责任风险大的人能获得更多的报酬、更有效的激励和更大的快乐。《广复》在这方面为全国复议制度改革提供了范例，其第四条规定：“对在行政复议工作中做出突出成绩的单位和个人，各级行政复议机关应当给予表彰和奖励。”其三，《广复》把因公务员的录用而发生的行政争议纳入了复议的范围。我国法律界有一种普遍的误解：凡涉及公务员的行政行为，都是内部行政行为，由此引发的法律关系属于特别权力关系，不属于复议的范围。这是值得商榷的。公务员录用行为不是内部行政行为。内部行政行为，是行政主体在内部行政组织和管理过程中作出的，它只对行政组织内部生效；外部行政行为，是行政主体在管理外部社会的过程中作出的，它的对象是普通的相对人。这种划分的意义在于，二者适用不同的救济途径。内部行政行为，不可以适用复议程序。公务员录用行为，实质上是行政机关在录用一般公民、并使之转化为公务员的过程中、针对社会上的普通公民所实施的行政行为：或者他成为公务员；或者他不成为公务员。因此，录用行为是外部行政行为。正是基于这些考虑，《广复》在第十二条列举式的排除规定的第三款特别强调：“行政机关作出的行政处分和考核、任免、升降、辞退、回避、退休等人事处理决定及相应的工资福利待遇等事项的处理决定”不属于行政复议的范围，“但录用除外”。从人权保障的视角看，这是一项进步。其四，《广复》建立了行政争议的协调制度。主流理论认为，复议不适用调解，理由是：这是由行政机关职权的公共性决定的。行政职权是一种公权力，对行政机关来说既是权利也是义务，行政机关无权处分自己的权力。笔