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亡。”出使各国大臣孙宝琦、杨枢、梁诚、汪大燮等也纷纷上奏朝廷，一致赞同立宪，强调“保邦致治”，“全出宪法一途”。1907年10月，著名学者马相伯在政闻社成立大会上大声疾呼废除专制，他在《政党之必要及其责任》的演说中指出：“天下虽无绝对之良政治，而有绝对的恶政治……质而言之，则日专制。专制政治，束缚人人之神我，使不得申，故有国家曾不如其无。故生为专制之国民者，必当以排除专制为唯一之义务。”
这些高级官员和社会贤达在立宪问题上的共识和呼吁，成为清末预备立宪的重要动力。
在朝野上下一致要求立宪的形势下，慈禧太后为首的清王朝顺应时代潮流，开始了史无前例的宪政改革。
二
1908年8月，清朝宣布了宪政时间表：预备立宪以9年为限。在其《逐年筹备事宜清单》中设计了预备立宪的进度：1909进行省咨议局选举；1910年资政院开院；1917年召开国会，实行宪政！清朝预备立宪，就是试图在中国建立君主立宪制，为实行正式的民主政治打下基础。
早在1906年9月1日，清朝就发布了《宣示预备立宪谕》。谕旨指出：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财政，经画政务，无不公之于黎庶……时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”鉴于规制未备、民智未开等，“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第52页）。虽然仍强调“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，但不可否认，该谕旨是中国专制统治者第一次对宪政制度的肯定和对两千年专制制度的否定。
两年后，清朝宣布了9年预备立宪期限。1908年8月27日，慈禧太后和光绪帝发布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》，指出：“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”谕旨明确要按期完成9年预备立宪：“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布＇召＇集议员之诏。”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第124页）有学者指出，这是慈禧太后生前颁布的最后一道谕旨，也可说是她的政治遗嘱。
在宣布宪政时间表前后，或日在预备立宪期间，慈禧太后大刀阔斧，推行了一系列政治改革措施：
1、考察西洋宪政
1905年9月清朝派遣载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英5大臣出使西洋，考察宪政。24日5大臣及随员登上火车，不料遭遇革命党炸弹恐怖活动。革命党吴樾怀揣炸弹，混入五大臣专车，“适因接驳车辆，车身猛退，而所携之炸弹，撞针受震，未及抛掷，轰然一声，血花铁片，飞溅人丛”。结果，炸伤载泽、绍英等人，吴樾也被炸死。《时报》评论说：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉！”
恐怖没有动摇清廷取法西方的决心。端方在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪不可缓也。”（《时报》1905年9月29日）1906年夏秋之季，考察团（徐世昌、绍英由尚其亨、李盛铎替代）先后回国，他们进呈了强国必须宪政的考察报告，力陈东西洋各国之所以强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以贫弱，“实以仍用专制政体之故”。强调中国若想国富兵强，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第46，47页）他们还编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章，供立宪参考。
此后，清廷又多次派人出国，学习西方的民主制度。
2、设立专职机构
1905年11月25日，清朝设立了专门的政治体制改革机构“考察政治馆”，其职责是“悉心研究，择各国政法之与中国治体相宜者，斟酌损益，纂订成书，随时呈进，候旨裁定。”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004#…A，第40页。）1907年考察政治馆改为宪政编查馆。该机构为筹划预备立宪做了大量切实工作。
3、成立资政院和咨议局
清朝预备立宪时期所设资政院和咨议局，分别是国家议院和省议会的过渡形式。
1907年9月20日，光绪帝颁布《设资政院谕》，明确提出设立资政院：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第80页）。这表明统治阶层已公开认同现代民主制度。
1907年10月19日光绪帝又发布《着各省速设咨议局谕》。上谕要求“各省督抚均在省会速设咨议局，慎选公正明达官绅创办其事，即由各属合格绅民公举贤能作为该局议员，断不可使品行悖谬营私武断之人滥厕其间。”咨议局的职责是讨论“地方应兴应革事宜”，“指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第81页）。1908年7月，清朝颁布了各省《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，随即各省举行咨议局选举。1909年3月清朝下诏命各省当年内成立咨议局。到当年10月中旬，全国有16省的咨议局相继建立起来。1910年9月全国资政院开院。
资政院和咨议局的创设，使两千年中国政制发生了质的变化，在中国民主发展史上占有重要地位。
4、颁布《钦定宪法大纲》
1908年8月27日，清朝颁布了《钦定宪法大纲》，这是一部君主立宪性质的法律文件。由专制政体开始向立宪政体过渡，自然希望并且习惯于君主保留较多的权力，这是不奇怪的，如规定了“统帅陆海军”等“君上大权”。但皇帝权力毕竟受到了限制，如虽规定皇帝“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用”，但“惟至次年会期，须交议院协议。”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第128页）在与《大纲》同时颁布的《议院法要领》中规定：“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”，即经济大权也非皇帝专制了。
《钦定宪法大纲》宣布，“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”，还规定臣民的人身、财产、居住等权利均受法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认，这在中国历史上是破天荒的。
对《钦定宪法大纲》的两项规定：“大清帝国，万世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊严，不可侵犯”，人们常常斥其为象征专制。其实该规定并不违反立宪精神，因为清朝试图建立的是君主立宪制，而世界上君主立宪国家都是君主世袭制，君主为国家元首，其尊严不可侵犯，何以清朝的这种规定就代表专制了？
《钦定宪法大纲》确认了君主立宪制的政治改革方向，是中国第一部具有现代宪法意义的法律文件，在中国法制史上具有重要意义。
5、推行地方自治
1905年8月清朝在奉天和直隶开始试办地方自治。1909年、1910年清廷接连颁布《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》，在全国推行民主自治。
辛亥革命前，很多省区的地方自治机构已经成立过半，遍布全国的地方自治局、自治研究所、自治讲习所等官方机构，培训了大批推行民主选举的骨干，地方自治运动蓬勃开展。
6、改革官制
清朝宣布预备立宪后，以三权分立原则，对中央和地方官制进行了改革。中央官制废除了隋朝以来沿袭了一千多年的三省六部制，立法属资政院，行政属内阁各部，司法属法部（以大理院任审判，法部监督之）。地方则仿照中央，以省咨议局为立法机关，以总督、巡抚为地方行政机关，以高等审判厅为地方最高审判机关。各府、州、县的机关也按“三权分立”的原则设立。官制改革，为预备立宪奠定了基础。
7、实行君主立宪
1911年11月3日，清廷公布《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》），宣布采取英国宪法的“虚君共和”制，实行责任内阁制。《十九信条》对君主的权力作了很大限制，规定“皇帝之权，以宪法所规定者为限”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第149页），实际上这是一部议会君主制宪法。后来的一些宪法学家对其评价很高，认为它是“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”（杨幼炯：《近代中国立法史》第56页）。“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独惜其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也！”（陈茹玄：《中国宪法史》第15页）
三
清朝预备立宪，使中国社会成为民主社会的雏形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社会。
在选举方面。民主选举国家或地区的领导人，是民主的主要内容和方式，是民主国家的根本标准。“选举权是一个民主国家的人民所必须享有的最低限度的、起码的政治权利……如果人民没有选举权，不能选举官吏和代议士，则这个国家决不是民主国家……凡是真正的民主国家，就必须让人民享有选举权。”（《论选举权》，《新华日报》1944年2月2日）
1908年按照清朝颁布的各省《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，各省举行了咨议局选举。选举出的议员既有读书人，也有从政者和从事地方公益事业的人，他们具有问政的能力，质询、辩论，有声有色。英国《泰晤士报》记者莫里循对陕西等地的咨议局选举评价说：“良知和礼节是首次各省咨议局开会的特点”（转见傅国涌：《不能小看的晚清咨议局》）。咨议局选举尽管存在不成熟现象，但公共事务的管理者毕竟是由选票产生的，这在中国历史上是第一次。
在分权制衡方面。孟德斯鸠说“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。宪政的本质就是制衡政府权力，保障公民的各种权益，防止民主制度变成独裁制度。三权分立是目前政治科学所知道的唯一能防止民主制度变成独裁制度的方法。清朝宣布预备立宪后，即以三权分立为原则，设立中央和府、州、县机关。
作为国会和省议会的过渡形式，资政院和咨议局一经设立，便履行起民主制衡和监督职能，行使起三权分立之一权，绝非今人熟知的橡皮图章所可比拟。《钦定宪法大纲》所附的《议院法要领》规定了“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”等权力，1911年预算案，资政院的议员们行使权力，详细审核，在我国破天荒第一次实行了预算监督。一个在华的西方记者观察说：“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望的权力。”（《清末民初政情内幕》上册第675页）省咨议局亦然，如张謇为议长的江苏咨议局，对督抚代表的强势行政力量形成了一定程度的监督和制衡，当行政力量蛮横地抵制对他们的监督时，他们则用集体辞职的方式表达抗议。再如1911年湖北、四川等省的咨议局领导的反对清政府“铁路国有”政策的保路运动，最终成为辛亥革命的导火线等。这些机构还组成联合会，领导国会请愿运动，如1910至1911年由各省咨议局和咨议局联合会领导了四次请开国会运动。总之，资政院和咨议局成为制衡和推动政府前进的不可忽视的力量，其行动表明它们是具有独立品格的机构。
在舆论监督方面。舆论监督是民主的基础，即公民有权接触